PPP项目绩效评价机制应以目标为导向

政府和社会资本合作模式(PPP模式)是公共服务供给机制的重大创新，无论政府方、社会资本、金融机构还是社会公众都对PPP项目的绩效评价高度关注。相关部委和地方政府在PPP政策文件中对绩效评价极其运用都提出相关要求，业内机构和专家学者对PPP项目绩效评价指标设置、按效付费机制设计、绩效评价实施和管理模式也开展了大量研究，PPP项目必须重视和开展绩效评价已形成为共识。从实操环节看，尽管相关行业领域已逐步形成PPP项目绩效评价的一些常规做法或“准标准”，但仍有必要对目前PPP项目绩效评价相关理念做进一步探讨。

从评价实施主体和评价结果运用角度而言，从政府部门发布的文件，以及实践情况来看，绩效评价主要从评价实施主体、评价目的和评价内容方面归纳为三种类型。

一是政府综合管理部门以完善PPP项目管理为目标的绩效评价。此类绩效评价通常由政府综合管理部门主导开展，实施评价的主要目的是发现和解决问题，总结经验教训，完善项目管理，以保证PPP项目健康可持续运营。笔者供职的金准咨询曾受托开展了北京地铁4号线PPP实施效果评价、亦庄东区燃气特许经营项目特许经营评价等专题工作。此类项目评价的主要内容包括了PPP项目前期招商实施工作评价、项目公司在投资、建设和运营环节的绩效评价、PPP合同条款执行情况、相关政府部门监管情况评价、公众满意度评价、项目可持续性评价等，为政府把握项目整体情况、完善项目管理提供了相应的参考。

二是政府特定主管部门为履行特定管理职责而开展的绩效评价。如财政部门为实现预算和支付管理目的而对PPP项目开展的绩效评价，以及价格主管部门为价费调整目的而对PPP项目开展的绩效评价等。笔者所在金准咨询曾为北京市若干固废处理PPP项目提供价格调整咨询服务，即需首先对相关PPP项目在投资控制、融资管理、运营成本投入等方面开展的相应绩效评价为前提和基础。

三是政府实施机构为履行PPP项目监管职责而开展的绩效评价。此类绩效评价以PPP合同约定为依据，评价结果将运用于项目公司履约监督、政府补贴调整和违约处理等方面。此类绩效评价结果往往与政府付费或补贴支付相挂钩，作为PPP项目实行“按效付费”的依据。本文下文将重点探讨该种类型的绩效评价。

目前，在水环境、城市道路、管廊等完全依靠政府付费或主要依靠政府补贴支撑的PPP项目中，不少项目采用了分阶段考核项目“可用性”的付费模式。

可以预计，无论现在还是将来，完全由政府付费和政府提供补贴的PPP项目数量庞大，因此在已取得经验基础上不断优化完善和研究创新PPP项目“按效付费”绩效评价方法十分必要。为此，笔者建议业内研究探讨以项目目标为导向的“按效付费”评价机制。

首先，建议树立项目绩效评价，突出项目目标导向的理念，围绕项目应向社会提供的功能和服务目标建立绩效评价指标体系。项目目标可层次化设置，但需抓住主要目标。比如对于城市道路项目，项目主要目标是为城市车辆和行人提供“交通通道服务”，以此为出发点，可将现行的分阶段“可用性”付费考核扩展至全周期整体性的“可用性”考核付费。“可用性”的内涵由“竣工验收合格”调整为“提供合格的通道服务”。相应“按效付费”的计量考核标准可按年度内实现合格“通道服务”的天数予以设置，以此为核心指标再辅以其他次级目标指标建立相应的绩效评价方法。不同的PPP项目功能目标各异，体现目标要求的技术特性各异，针对不同项目准确识别项目目标并进行相应的量化处理，这是建立以目标导向的绩效评价指标体系的关键性和基础性工作，需要工程技术专家的深度参与，对PPP绩效方案制定者也提出更高要求。

其次，建议明确区分、按不同的机制分别处理项目目标绩效考核和项目公司“工作表现”管理考核。项目绩效考核针对项目目标实现程度进行设计，考核结果运用对应PPP项目的“按效付费”；对项目公司“工作表现”管理考核(包括达到的建设质量标准、进度、运维状态、公众满意度等)以违约金机制处理，体现政府对项目全过程必要环节和重点工作的监管。对项目公司“工作表现”的管理考核需尊重落实项目公司管理自主权，政府监管不错位、不越位和不缺位。

三是在进一步总结评估相关模式经验基础上，进一步论证以目标导向的绩效评价方法所涉及的相关技术问题，如绩效评价与付费的挂钩方法、项目可融资性论证、绩效评价风险模拟测试等。在绩效评价方面目前存在的一个问题是，不少项目将“绩效评价”和“按效付费”完全依托“打分评价”这一机械化、数学化的模式来承载和体现，往往忽视项目绩效机制的复杂性和“按效付费”实现途径的多样性。因此也建议进一步厘清和处理“绩效评价”和项目激励机制设计之间的关系，更新和扩展对PPP项目绩效评价的相关理念认识，以最大程度达成项目目标为准则，研究探索不拘一格的绩效评价方法和“按效付费”机制。