金准PPP观察专栏｜浙江省开化水库工程引入社会资本实践经验
重大水利工程是“两新一重”建设的重要内容，开化水库的实施适逢国家重大水利工程投融资体制机制改革的历史机遇。
文｜吴佩峰 开化水库建设中心 李飞贞 金准咨询 邵建群 开化水库建设中心
Abstract
The Kaihua Reservoir Project in Zhejiang Province is a large-scale national key water conservancy construction project. During the process of introducing private capital into the project, the franchise model was finally adopted through multi-plan demonstration，and successfully introduce private capital. This paper aims to introduce the promotion process and specific operation method of introducing private capital into the project, and summarize the main experience in the practice process, so as to contribute Zhejiang wisdom and experience samples to the investment and financing innovation of national large-scale water conservancy projects.
项目概况
浙江省开化水库工程（后简称“开化水库”）是国家重大水利工程建设项目，列入了全国《水利改革发展“十三五”规划》和《浙江省水利发展“十三五”规划》，同时也是浙江省列入国家 150项重大水利工程建设的唯一项目。
开化水库地处钱塘江源头、衢江流域常山港干流马金溪上游，坝址位于衢州市开化县马金镇高岭村下游约 1.85km处，坝址集水面积 233km2。主坝为混凝土面板堆石坝，最大坝高 85m，总库容 1.84 亿 m3，正常蓄水位 251m，电站装机容量1.34 万千瓦，工程等别为Ⅱ等，是一座以防洪、供水和改善流域生态环境为主，结合灌溉，兼顾发电等综合利用的大型水库。设计水平年城乡供水量 5243 万立方米，年发电量为 2687万 kW·h。
工程可研报告批复总投资约 44.68亿元。项目争取中央预算内投资补助约13.58 亿元，浙江省水利建设与发展专项资金补助 17.80 亿元，剩余资金由项目公司负责筹集。
项目推进过程
在各种因素影响下，伴随项目前期工作进程，为实现引入社会资本的目标，从 2017 年到 2021 年期间，项目先后经历了三个阶段的投融资方案论证工作，包 括：“ 入 库 型”PPP 模 式（ 注：指完全按照财政部 PPP 管理政策执行的PPP 模式，本文暂称为“入库型”PPP模式）论证阶段、“项目法人招标”模式论证阶段和特许经营模式论证阶段。
（一） “入库型”PPP 模式论证阶段
早在 2017 年 6 月，开化水库前期工作办公室（开化水库建设中心）即启动了项目前期准备工作，2018 年 1 月通过政府采购方式选定北京金准咨询有限责任公司（下称金准公司）承担开化水库工程 PPP 项目咨询服务工作。2018年 8 月金准公司严格按照财政部相关政策规定完成 PPP“两评一案”的编制并经县级相关部门初审，但受制于省级以上补助资金支持方案尚不明确、可研报告尚未报审的实际情况，以及无法明确判断财政承受能力是否会超过政策红线规定的风险，在 PPP 模式“两评一案”( 指物有所值评价、财政承受能力论证和 PPP 实施方案 ) 编制工作完成后项目一直未能进一步推进。
（二） “项目法人招标”论证阶段
2020 年 3 月，开化水库建设中心又专题启动了“项目法人招标”模式的研究论证工作，拟通过投资人招标方式组建项目法人。2021 年 1 月浙江省发展改革委召开了开化水库工程建设推进会，对“入库型”PPP 模式、“项目法人招标”模式和特许经营模式进行对比分析。在综合研判三种方案在法律依据、项目报批程序、与项目前期工作适配等方面的利弊后，项目决定采用特许经营模式推进引入社会资本工作。
（三）特许经营模式研究及实施阶段
2021 年 3 月在征求国家发展改革委、浙江省发展改革委、浙江省水利厅意见后，项目进一步明确采用特许经营（BOT）模式进行投资建设，此后引入社会资本相关工作进入快车道。2021 年4 月项目就特许经营实施方案进行了市场测试；6 月 21 日开化县政府常务会议审议并通过特许经营实施方案；9 月 4日发布了特许经营招标公告；11 月 3 日发布了中标候选人公示，中国南水北调集团有限公司联合体为排名第一的中标候选人；2021 年 12 月 22 日，政府方出资代表开化县开化水库开发有限公司与中国南水北调集团有限公司联合体共同在开化县出资成立了项目公司，组建南水北调（开化）水务有限公司，标志着项目投融资成功落地。
项目运作方式
开化水库采用特许经营模式实施，运作方式为建设 - 运营 - 移交（BOT）。具体而言：
1. 开化县政府授权开化水库建设中心作为项目实施机构，具体组织实施本项目，同时指定开化县开化水库开发有限公司作为政府方出资代表与中标社会资本共同成立项目公司。
2. 开化水库建设中心与项目公司签订《特许经营协议》，代表县政府授予项目公司本项目的特许经营权，特许经营期为 30 年（含建设期 3 年），项目公司负责本项目的投资、建设和运营维护。
3. 开化水库建设中心按照《特许经营协议》的约定对项目实施监管，政府有关行业监管部门按照其职能对项目公司进行监管。
4. 特许经营期内项目公司通过出售原水和水力发电并网收入收回投资和运营支出并获得合理收益。
5. 特许经营期满后，项目公司将开化水库工程的全部设施无偿、完好地移交给开化水库建设中心或县政府指定机构。
项目实践经验
开化水库项目根据《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》（发改农经〔2015〕488号）、《政府和社会资本合作建设重大水利工程操作指南（试行）》（发改农经〔2017〕2119 号）等相关文件精神，在国家发展改革委和浙江省委省政府及相关部门的指导下，开化县人民政府积极探索水利工程的投融资模式创新，采用特许经营中模式实施开化水库工程项目，充分贯彻和体现了 2020 年 7 月 8日国务院常务会议所强调的“以市场化改革推动加快水利工程建设”的要求，为国家大型水利工程项目投融资创新贡献了浙江智慧和经验样本。
（一） 合理划分工程边界，实现风险合理分担
本工程征地范围较大、移民安置工作较为复杂、征地移民补偿投资金额较大。根据该特点，在方案设计时考虑项目工程划分为两部分：投资不确定性较大的征地拆迁和移民安置部分按照概算投资由政府包干实施，由项目公司支付；除移民以外的工程建设由项目公司按概算总额核定、责任包干。此风险分担方案既防止项目公司承担本身无法控制的风险，也激发项目公司在工程建设项目全周期内统筹考虑建设时序和成本优化,有利于相关各方有效控制风险。
（二） 工程费用“有条件”总价包干，有效控制投资
对项目公司承担的工程费用采用总价包干模式，有利于激发项目公司对于投资控制的积极性和主动性，充分发挥其专业优势，有利于通过有效的管理增加项目的总体收益，使项目本身更具有市场吸引力，同时降低项目投资控制和超概风险。在方案设计中，设置了初步设计概算相比可研估算包干价变化时的调整机制，即在概算投资变化一定幅度范围内（±3%）的风险由项目公司自行承担，超出上述幅度范围内的投资变化风险相应调整包干价格，并在特许经营协议中设定相应的调价公式。本项目通过竞争程序，项目公司包干部分的工程费用由估算阶段约 16.3 亿元降低至约15.3 亿元，在投资进入阶段即初步实现了投资节约，并为降低项目运营期供水价格创造了有利条件。
（三） 创新设计项目回报机制，确保项目可行性
本项目回报机制设置为使用者付费，项目的收入来源主要通过供应原水和水力发电并网售电获得收入。项目公司分别与水务公司、电网公司签订原水供应协议和供电协议通过项目运营获得相应收入。考虑按照项目成本确定的原水协议价格与现状原水价格有一定差距，未来政府在现状的自来水价基础上进行调整，使得项目供水最终使用者（城镇水用户）缴纳的自来水费能够覆盖原水实际使用成本。在原水价格调整到位之前，政府方需要按照差额对供水用户进行补贴，并及时与水务公司进行结算，为水务公司向项目公司的支付提供保障。该模式并非直接向项目公司提供运营补贴，而是通过对下游使用者的补贴安排间接支持项目获得相应收入，是本项目在回报机制设计方面的一个创新亮点。
（四） 给予后续水资源产业开发优先权，提升项目吸引力
开化水库建成后，项目公司拥有项目的经营权，而水库周边的文旅产业、水产业开发及其他相关权益仍归政府方所有。在本项目特许经营授权安排中，明确在同等条件下项目公司对未来水库周边水资源产业开发具有优先权，这一方面在引入社会资本阶段可提升项目吸引力，同时在实施期间有利于充分发挥项目中选社会资本方产业开发综合优势，带动县域一二三产集成的产业链发展格局，实现项目建设溢出效益最大化。
结 语
重大水利工程是“两新一重”建设的重要内容，开化水库的实施适逢国家重大水利工程投融资体制机制改革的历史机遇，项目积极响应国家对重大水利工程创新模式的要求，在多方案论证基础上，最终采用特许经营模式实现投融资落地。期待本项目相关做法能为其他水利工程创新运作提供有益借鉴和参考。
原文发表于《中国投资》2022年4月号 第7、8期合刊 总第541期，金准PPP观察专栏。
