（一）财务基准收益率

财务基准收益率是评估项目投资收益水平、判断财务可行性的关键指标，也是IRR定价法的“锚点”。财务基准收益率的测定可采用资本资产定价模型法（CAPM）、加权平均资金成本法（WACC）、典型项目模拟法、德尔菲（Delphi）专家调查法等单一方法，也可组合多种方法交叉验证，经协调后确定最终取值，以提升结果的可靠性。2013年，国家发展改革委和住房城乡建设部出台了《调整部分行业建设项目财务基准收益率的通知》，提出水利调水供水项目财务基准收益率（融资前）税前为4%，资本金税后为3%，低于目前国内五年期及以上贷款市场报价利率，与社会资本合理回报存在差距。笔者了解的社会资本财务基准收益率要求多分布在5%~8%，因此建议在项目决策阶段，通过充分的市场调查合理确定财务基准收益率取值。实践中，可根据项目建设资金来源、资本构成、融资渠道及合作模式的差异，灵活选取项目投资内部收益率、资本金内部收益率、社会资本（股东方）内部收益率等指标作为约束条件测算水价。

（二）建设投资及资金来源

水利工程项目属于典型的重资产投资项目，按照“覆盖成本、合理盈利”的定价原则，建设投资规模决定了水价的基准区间。

1.不同资金类型对水价的影响

现阶段水利工程建设资金筹措渠道多元，主要分为政府补助、项目权益资金、银行贷款及其他资金四类。各类资金的资金成本、收益诉求差异显著，直接影响项目综合融资成本、投资收益水平与全周期现金流排布，是水价核算、动态调控的重要着力点。本文主要对政府补助、权益资本金和银行贷款对水价的影响机理进行初步分析：

政府补助资金（非资本金）具有无偿性，无需计提投资收益，可直接抵扣项目总投资或补充运营期现金流，通过降低项目建设运营成本“净支出”直接影响水价，是平衡水价的主要措施。

项目资本金作为各投资主体实缴的权益性资金，各出资方资金成本、风险偏好存在差异，带来收益目标差异，进而影响项目财务基准收益率取值。就水利工程而言，政府性资金侧重公益属性，要求“保本”或“保本微利”即可；社会资本以市场化经营为导向，对投资回报的要求相对更高。因此，政府性资金投入占比可直接影响项目总体收益水平，进而实现对水价的合理调控。

债务资金依托财务杠杆作用，通过影响项目财务基准收益率取值，进而影响水价：当融资成本低于项目投资内部收益率时，适度提高债务资金比例可提升社会资本实际出资资金的利用效率，降低单位投资的收益水平，间接实现水价降低；反之，若债务融资成本高于项目投资内部收益率，则会形成显著的财务资金压力，推高水价。

2.资金来源优化配置策略

通过以上分析，对于经营属性突出的水利工程，可适度减少政府资金投入，规范引入社会资本，充分发挥其资金、专业技术和管理优势。同时，项目投资决策过程中，建议充分调研社会资本与金融机构需求，合理设置资金结构，优先选取低利率、长周期的融资工具，严控综合融资成本，通过市场化水价机制提高项目经济可行性。

（三）项目计算期

针对水利工程的特殊属性，合理使用年限普遍较长，其中Ⅰ等水库可达150年远超一般基建项目。在IRR定价模型中，计算期越长，可分摊建设投资的总售水量越大，单位水量分摊建设成本减少，水价越低；反之，计算期越短，水价随之抬高。由此可见，计算期取值对水价的调控有较为直接的影响。但计算期并非越长越优，周期拉长会加大远期来水、用水规模、运维成本等基础数据的预测偏差风险，且IRR模型依托现金流量折现原理，远期净收益折现值随时间推移持续衰减，延长计算期对稳定水价的边际效果不断弱化。因此，结合水利行业供水定价的普遍取值情况，建议中小型水利设施的计算期与工程合理使用年限基本一致，大型水利设施计算期建议控制在50年左右。同时，测算时兼顾建设投资合理回收周期，如项目采用特许经营模式，还需配套设置社会资本退出路径及未回收投资补偿机制，避免因大额资产在短期分摊，增加用水户负担。

（四）售水量

售水量是决定水价的核心变量，在项目投资内部收益率、建设运营成本和资金筹措方案等测算参数不变前提下，售水量与水价呈明显的负相关关系。因此，建议售水量取值综合项目可供水量、需水量、工程供水能力、用水保证率确定。新建项目可以前期决策论证数据为测算依据；已投运项目以历年实际供水历史数据为基础，结合区域发展现状与中长期用水规划予以修正。

（五）运维成本

运维成本是指水利工程提供供水服务过程中发生的合理运行、管护及配套经营管理支出，类目覆盖全面、费用构成复杂，且受经营者运营管理水平、设备设施运行工况、行业管控标准等多重因素综合影响，不确定性较为突出。在IRR定价模型中，运维成本的取值是实现项目激励相容原则的重要抓手：一方面，运维成本取值应对标行业先进管控水平，提供了优质优价的竞争环境，吸引社会资本参与竞争；另一方面，在运维成本取值中兼顾工程长效运营需求，既避免成本考虑不全挤压收益空间、降低项目投资吸引力，也防止标准过低弱化运维投入、影响工程运行管护质量。

结合水利行业实践及IRR定价逻辑，运维成本取值宜遵循三项基本原则：一是历史成本优先原则，优先采用本项目或同类已投运水利工程历史运维数据，保障成本取值贴合实际运营现状；二是行业水平参照原则，对标国内同类型、同规模项目运维成本基准，将取值控制在合理区间；三是专家论证补充原则，针对特殊类型水利项目，在前述两项原则基础上引入行业专家评审论证，进一步提升成本取值的精准性与科学性。

（六）期末资产价值

基于前述关于“计算期”的相关论述，大中型水利工程计算期若设置为50年左右，远低于工程合理使用年限。就此，在IRR定价模型测算中需优化资产核算与现金流处理方式，具体为：统一按照各类工程合理使用年限作为固定资产折旧年限；同时将项目计算期末对应的资产净值作为资产回收现金流纳入测算体系，替代传统简易残值核算方式，真实反映项目期末剩余有效资产价值。在下一个计算期内剩余资产再继续进行分摊，既实现投资成本完整合规回收，又协调近期与长远公平分担建设成本，进一步提升水利供水定价测算的科学性与严谨性。

 

市场化定价与现行政府定价的对比分析   

本文选取某Ⅱ等大型水利枢纽工程，分别采用现行“准许成本+准许收益”定价法与IRR定价法测算水价，对比分析情况如下。

（一）项目概况和基本测算边界

1.项目概况

工程任务为城乡生活和工业供水，具体向某县中心城区以及周边两个乡镇供水。该水库总库容11180万m3，多年平均供水量6689万m3，工程静态总投资253891万元。

2.测算边界

（1）计算期。共计45年，其中建设期5年，运营期40年。

（2）筹资方案。项目资本金占总投资比例为40%，其中资本金中中央及省级资金以资本金注入方式出资70%，剩余30%由社会资本出资；债务资金占总投资比例为60%。

（3）债务资金。贷款利率按3.50%计算，贷款期限40年。

（4）调价周期。每5年对供水价格进行调整。

（5）分红比例。假设政府出资的资本金不参与分红，社会资本分红比例为100%。

3.收益率水平

（1）“准许成本+准许收益”定价法

准许收益率按照权益资本收益率和债务资本收益率加权平均确定。其中：权益资本收益率中政府性资金按照前一年10年期国债利率1.80%计算，社会资本出资资本金按照前一年10年期国债利率1.80%上加4个百分点，即5.80%，假设合作周期内不发生变化；债务资金成本为3.50%，采用固定利率。依据上述指标计算准许收益率在3.08%～3.30%，项目投资内部收益率(税后）3.48%。

（2）IRR定价法

基于不因定价方法的选择额外增加公共或用户成本支出的考虑，选用“准许成本+准许收益”定价法下项目投资内部收益率(税后)3.48%作为控制指标测算水价。

（二）定价结果对比

1.不考虑成本变化情况下的定价结果对比

上述假设条件下，不考虑运营期成本变化时，分别测算“准许成本+准许收益”定价法与IRR定价法计算得出的项目全生命周期供水价格详见表2及图1。结果显示：准许成本+准许收益定价方法下，全生命周期水价呈现前高后低的情形，此时项目投资内部收益率（税后）为3.48%，社会资本内部收益率为7.03%；而IRR定价法则考虑在不增加用户成本支出基础上实现全生命周期的价格平滑，在周期内维持不变，项目投资内部收益率保持一致也为3.48%，社会资本内部收益率为6.06%。

2.考虑成本变化因素下的定价结果对比

水利项目实际运营中，人工薪酬、原材料、动力费用、设备维修、资产重置等成本会随社会经济发展不断变动。目前政府定价模式下主要依靠成本监审制度，每五年根据实际成本完成一次价格核定与调整。而IRR定价模式采用宏观经济指标联动（如固定资产投资价格指数、社平工资、CPI指标等），能相对稳定IRR水平的调价机制——IRR调价法 ，定期修正供水价格。

假设宏观经济指标按照某一种预期变化趋势进行变动，分别采用“准许成本+准许收益”与IRR定价法测算项目全生命周期供水价格，相关结果见表3、图2。测算结果显示，在考虑成本变动因素后，准许成本+准许收益的定价模式下，水价整体有所上涨，但价格走势依旧前高后低，此时项目投资IRR（税后）和社会资本IRR分别为3.07%和5.79%，相比未考虑成本变动因素下的3.48%和7.01%均有所降低，主要是因为调价相对滞后导致。通过模拟1000次各物价风险指标变动情况下，项目投资IRR和社会资本IRR指标分别在3.02%~3.23%和5.51%~6.40%，平均值分别为3.13%和6.22%，收益率平均下降约10%；而IRR定价模式依托宏观经济指标联动调价，宏观经济指标整体上行情况下，水价随宏观物价水平温和调整，与社会经济发展规律更为契合，项目投资IRR和社会资本IRR分别为3.48%和6.15%，收益水平变化不大，即使通过随机模拟1000次不同宏观经济指标变动情况下，项目投资IRR和社会资本IRR仍分别在3.47%~3.51%和6.10%~6.23%，平均值分别为3.49%和6.17%，相对保持稳定。这有力地证明了IRR定价及调价机制能有效对冲外部宏观环境风险，稳固社会资本的长期回报预期。

（三）差异分析

1.价格走势差异

现行政府定价水价呈现前高后低、波动明显状态，项目前期达产不足、有效资产基数较大，水价显著偏高；中期因重置投资、大修出现阶段性波动，后期随成本下降逐步回落，整体价格走势与社会经济发展温和增长的趋势相悖。

IRR定价法实现全生命周期水价平滑稳定。在成本稳定阶段价格保持不变，成本上涨阶段阶梯式温和上调，现金流均衡可控，更符合企业经营规律与市场化运营要求。

2.机制效果差异

“准许成本+准许收益”定价方法主要依托上一监审周期（一般为5年）的历史成本进行核定，定价依据存在滞后性，难以及时响应市场环境和运营条件的变化，且以实际成本数据为定价基础，经营者缓冲市场波动、自主调控运营成本的空间有限，经营风险对冲能力偏弱，一定程度上影响社会资本投资意愿。IRR定价法以全生命周期现金流量为基础，统筹投资、融资、运营、资产处置全过程，收益可预期、机制可调节、风险可分担，能够显著提升项目融资可及性与可持续性。

3.投融资适配性差异

现行定价准许收益率按政府统一标准执行，与市场化资金成本、风险补偿不匹配，难以满足社会资本合理回报诉求，对社会资本吸引力较弱。IRR定价与项目投资决策逻辑高度一致，可根据融资结构、风险等级、合作期限灵活设定目标收益率，为社会资本提供清晰、稳定、可兑现的收益空间，同时明晰风险分担规则与退出路径，高度适配特许经营、股权投资等引入社会资本合作的模式，有效畅通水利投融资循环。

 

IRR定价机制的核心优势   

（一）避免初期定价过高问题，水价变化趋势与经济发展规律更为契合

本文探讨的IRR定价法是对市场化定价方式的探讨，该机制立足项目全生命周期测算水价，在不增加公共支出或用水成本的基础上，针对项目运营初期合理设定水价标准，可有效规避初始定价过高、可能超出用户实际承受能力的问题，让水价定价更贴合民生实际和用户承受能力，同时周期内水价平稳增长，水价变化趋势更符合经济发展规律，有利于保障供水服务平稳落地。

（二）水价调整与宏观经济指标挂钩，有利于构建正向激励机制

IRR定价法将收益水平与运营成效深度绑定，同时配套的价格调整机制将水价调整与宏观经济指标挂钩，可有效对冲外部宏观风险。凭借合理的收益空间及预期，吸纳行业内具备先进技术、拥有成熟管理经验的优质社会资本参与项目建设运营，构建“激励相容”的正向激励机制，全面提升工程整体建设与运营质量。

（三）稳定社会资本收益预期，驱动水利工程降本创新发展

模拟测试结果表明，相较于现行定价方法，IRR定价法更有利于稳定社会资本收益预期。在严守供水质量、保障稳定产出与服务效果的基础上，稳定的收益预期有利于充分调动社会资本通过技术和管理创新，实现“降本增效”，最终推动水利工程运营朝着市场化、专业化、精细化方向稳步发展。

 

结语   

水利工程供水价格市场化是深化水利投融资改革、提升水资源配置效率、保障水安全、吸引社会资本参与的必然选择。本文提出的IRR定价法是市场化定价机制的一次探索，在实践过程中仍需结合项目特性进一步研究，期待能为水利工程供水价格市场化改革、投融资方案设计、吸引社会资本参与水利建设运营提供有益借鉴和思考。

【本研究核心观点源自中国水利经济研究会2025年资助课题《水利工程市场化定调价机制研究》（课题编号：CSWEZZ2025-02）】