金准咨询专家对镇江海绵城市建设项目进行深度解析
镇江市是国内首批的16个海绵城市建设试点城市之一，是江苏省第一个海绵试点。在E20环境平台与中信银行联合主办的“2017（第十五届）水业战略论坛”中，中国光大水务有限公司执行董事、总裁安雪松作为治理企业代表，详述了镇江市海绵城市建设项目的建设过程；北京金准咨询有限责任公司副总经理童玫作为项目咨询公司代表，对该项目进行总结思考；财政部政府和社会资本合作中心处长谢飞等专家，对案例进行了专业点评。
来源：中国水网 作者：易发财
2015年是我国海绵城市“元年”，财政部、住房城乡建设部、水利部联合发布2015年海绵城市建设试点名单。镇江市便是入围的16个试点城市之一，成为江苏省第一个海绵试点，获得12亿专项补贴资金的扶持。经过近两年的规划建设，如今，镇江海绵城市已初具雏形。近日，在E20环境平台与中信银行联合主办的“2017（第十五届）水业战略论坛”中，中国光大水务有限公司执行董事、总裁安雪松作为治理企业代表，详述了镇江市海绵城市建设项目的建设过程；北京金准咨询有限责任公司副总经理童玫作为项目咨询公司代表，对该项目进行总结思考；财政部政府和社会资本合作中心处长谢飞等专家，对案例进行了专业点评。
下文根据发言内容整理。
光大水务安雪松：镇江海绵城市建设体现了国内外的智慧结晶
2015年，国家出台第一批共16个海绵试点城市，镇江市海绵城市建设便是其中之一。镇江海绵城市项目结合了国际跟国内的知名环境咨询公司以及高校的智慧经验，包括美国的荷瑞然咨询公司、新加坡的CPG，以及国内知名设计院所和高校等，都参与了镇江海绵项目顶层设计和施工图设计。
海绵城市+老城区改造是镇江项目的一大特色。改造之前，这些社区较为破旧，没有引入海绵概念，公共场地的硬化面积非常大。此次改造，在海绵建设的同时还解决了社区的一些历史问题，包括空间使用，供水排水的管线分布等。
镇江是南方的高密度的老旧城区，建设空间有限，为了利用有限的空间，我们在地下建立调蓄空间，地面主要做成停车场和景观休闲公园形式，让大家都能使用公共绿地。
利用城市水体做生态调蓄也是在海绵建设当中所使用的手段之一。我们对镇江水库进行改造，把它改变为生态湿地具有调序，同时又有休闲娱乐让市民进行使用。
上图是孟家湾水库改造方案，水库将被改为生态湿地，具备调蓄、水质净化、生态景观、休闲娱乐等多种功能。但在高密度的建成区，实现面源污染和径流控制难度非常大。在经科学设计和充分论证后，，得出了可行的方案：在镇江建直径4米的大口径深隧管道，把雨水以及溢流污水进行输送、排放，末端进行处理达标。该方案与国际上采用的面源污染控制方案相近其深隧方案与英国的相近。
在镇江项目过程中，我们总结一些心得体会：一方面，需要综合利用绿色植被与灰色设施。海绵城市绿化与传统的城市绿化是有差异的。传统的城市绿化植物密集度过高，而海绵绿化需要一定的渗透空间，高密度绿化可能对排水、渗水反而不利。海绵设施是一个有机整体，需要对绿色与灰色进行综合考量。另一方面，在镇江海绵建设中，需要尊重顺应城市发展规律，以人为本，重视民意，因地制宜地制定方案。我们每一个现场都安排专人受理群众意见，并及时把意见反馈到工程设计和施工中去，每一个小区工程有档案。把社区的意见跟海绵建设结合起来，得到了社区的大力支持，同时解决了百姓的实际问题。
镇江海绵城市建设项目为城市及社区都带来了翻天覆地的变化，得到了镇江市政府以及市民的肯定，我们也相信海绵城市建设的推进会给中国城市建设与发展带来一些新的观点。
金准咨询童玫：镇江海绵城市的八个特点
我个人认为镇江是16个海绵城市试点中最具代表性的城市，因为镇江海绵项目是从源头到末端、紧紧围绕“水”这个主题来设计的，且勇于把老旧城区作为海绵城市建设的试点，可见镇江市非常大胆，也非常有决心。
我从PPP角度简要介绍下项目。我们把整个项目分成A和B两部分，主要是考虑到这个项目里有中央财政的资金。中央财政共12亿，分三年进来。我们将其形成的资产与项目公司自筹自建的部分作了不同的对待，分成两大部分。
海绵城市的PPP项目有别于传统水务，回报机制、调价机制等更为复杂，所以我们在设计项目边界条件的时候有了更多考虑。首先，回报机制方面会有部门污水处理费的收入，但是主要为政府付费，因此在PPP方案里面也花了足够的精力去告诉政府为什么这个项目需要政府的资金支持。通过沟通，政府非常认可这个方案。
项目的实施过程，我们严格按照财政部的文件，进行PPP项目所需的物有所值和财务承受能力论证。在绩效考核部分需要重点解释下：打包的海绵城市项目中，涵盖了从源头的小区开发系统，到管网建设，到末端的污水处理厂，甚至包括污水处理厂排放之后的水体环境等，这样的综合治理绩效考核体系需要综合考量。我们针对项目里面所含的不同子项目，设计了不同的考核体系：对于污水处理厂，按照出水水质作为考核指标；雨水泵站结合了排水企业的考核，从泵站维修维护、设备完好率以及大雨天气的排水效率等方面进行考核；对于海绵城市建设标准，从顶层设计、方案实施到维护管理都会影响到项目能否达到住建部的考核标准，如果只让PPP项目实施机构一方来承担是不太合理的，所以在针对海绵城市达标考核，我们商定了再谈判机制，在项目全部实施完以后再来设计达标考核体系。
在实施过程当中，PPP市场测试非常关键。我们进行了两轮一对一的交流。所有到镇江表达投资意向的水务企业，我们咨询机构和政府的机构都一对一地与他们交流。市场测试的目的并不是寻找最佳的合作伙伴，锁定将来合作方是谁，而是希望通过市场测试来寻找最优合作方案。投资方对政府方拿出的初步方案有建议的话，也可以在市场测试阶段提。
在市场测试结束之后，我们开始了采购的过程。按照住建部的要求，首先做资格要求。我们希望广泛接受对这个项目感兴趣的潜在投资人，既要高要求，同时广开大门。为此，我们设定，三类主体都可以参加，一类是30万立方米规模的上市公司，是出于上市公司规范管理的考虑；第二类是100万立方米业绩的非上市公司，如果在水业做得非常好，没有上市也是很好的合作伙伴；第三类是有钱的资本方，因为镇江项目实施机构有很好的设计及技术团队，所以社会资本方只有钱也是可以的。
通过筛选，过审的是19家（包括联合体），30多家水务企业参与其中。提交竞争性磋商文件的有9家，最终我们选择了光大水务，也拿到了银行很好的信贷条件，基准利率下浮10%，甚至12%。目前项目进展比较顺利，在年底能够完工。
项目可总结八个特点：
第一，紧密合作，保障项目顺利落地。项目顺利实施是各方通力合作的结果，包括住建局+财政局+法制办、实施机构+咨询公司等。第二，规范操作，充分发挥PPP优势。从市场测试到项目采购都完全公开公平公正，通过规范操作，保证了项目的充分竞争性，使得PPP的优势得以充分发挥。第三，积极创新，运用再谈判机制解决项目现实问题。针对项目实施过程中很多的子项目的设计还没有确定的问题，我们选择了项目的绩效考核代谈判这样的方式，解决项目的现实问题。第四，科学比选，选择最佳的社会资本。我们不希望行业的从业者拼价格，而是使用综合评分法，在服务报价之外，还有评判技术、管理、市场开拓能力、产业链完备、资本运作能力等指标。第五，引入竞争，降低项目融资成本。比选时将财务费用纳入评分因素，鼓励社会投资人进一步挖掘资源；项目公司成立后：面向所有金融机构的项目推荐会，形成金额机构间的有效竞争。第六，强化管理，建立海绵城市建设机制。包括指挥管理机构、工程建设机制、社会共建机制等。第七，因地制宜，探索老城区建设道路。针对试点范围特征，提出“城建+海绵”的改造思路，实现了试点目标指标，又拉动了经济、改善了城市面貌，综合效益最大化。第八，科技引领，开发智慧海绵城市系统。通过“互联网+海绵城市”，再造政府及其各职能部门、海绵城市各方主体和社会公众在投资决策、规划设计、工程建设等方面管理机制和流程提高管理效率。
嘉宾点评
财政部PPP中心处长谢飞：
谢飞：刚才听了几个项目以后，感到非常振奋，E20选出的案例非常好。我们也希望能够和E20继续合作，把国内的一些企业的经典案例带到国际上去。
针对前面听到的几个案例，有几点让我印象非常深刻：一是镇江项目做了大量的民意沟通，这是项目非常亮眼的地方。PPP项目是公共产品和公共服务，老百姓是非常重要的第三方。在案例推广的过程当中，可以在民意沟通方面大力着笔一下，也希望能够有更多项目建立民意沟通机制。
第二点，项目进行了市场测试，通过市场测试获得最优的方案，这一点很值得提倡，一个标准的PPP项目应该有这样一个过程。很多地方政府做事情比较着急，希望迅速推开，因而省去一些必要环节。但这个环节多花的一个小时，可能会给未来节省几个月、甚至十几个月的时间。希望更多的项目所在地政府能够采用市场测试这一做法，也希望社会资本、咨询机构等参与方，能够大力坚持这种做法。
第三点，以前一直说银行产品和PPP项目不太匹配，而在镇江项目中，有2个银行推出了23年贷款，我想，这是到目前为止，银行业一个重要的突破和实践。
最后提几点期望，今年，财政部明确提出希望规范开展PPP项目。要规范，就要讲究程序。现在这几个案例项目做得很好，也希望它们的后续工作能够继续规范执行，包括把每一个阶段的项目信息在PPP综合信息平台上公开。信息公开对项目业主、社会资本都有好处，比如说现在很热的PPP项目证券化，如果你的项目信息不公开，公众对项目不了解，就无法对你的项目建立信心，就会影响你的PPP项目证券化效果。如果你的项目信息非常公开，就增加公众对你项目的信心。因此，做好项目信息公开是在为后续融资等工作铺平道路。
