金准咨询双库专家郑敬波在赣州市PPP论坛暨项目推介会上的发言

尊敬的各位领导、各位来宾，上午好！

我是北京金准咨询有限责任公司郑敬波，很荣幸受赣州市财政局邀请参加中国赣州PPP论坛暨项目推介会，有机会作为咨询机构代表向各位领导和来宾汇报我们的工作，与各位同行进行交流学习，非常感谢。

金准咨询公司是国内较早从事PPP咨询的主要咨询机构之一，长期致力于为地方政府基础设施和公共服务项目提供专业咨询服务，迄今已为近千余个项目提供了服务，包括地铁、有轨电车等轨道交通、污水自来水等市政基础设施、医疗养老、环境治理、水利、新城开发、特色小镇等。在赣州，寻乌县政府通过公开招标选择了我们作为咨询服务机构，为多个PPP项目提供了服务，其中太湖水库PPP项目入选了国家典型案例。

从2014年开始，国家大力推动PPP，大量政府项目采用PPP模式建设，无论在广度和深度方面都为各类社会资本创造了参与基础设施和公共服务领域投资建设的历史性机遇。从我们做PPP项目情况来看，在2014年之前已有不少社会资本参与到实施模式较为成熟的、以运营为主的污水处理、垃圾焚烧、自来水供应等市政公用事业PPP项目之中。2014年以后，PPP实施范围更广，涉及能源、交通运输、市政公用、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、教育、科技、文化、体育、医疗卫生、养老、旅游等公共服务领域；参入者更多，央企、地方国企、上市公司、民营资本等都大规模进入PPP市场。项目机制也更复杂，政府付费、可行性缺口补贴、使用者付费等多种模式并存。也就难免出现了“固化”、“泛化”、“虚化”、“轻运营”等PPP问题。从咨询的视角看，现阶段PPP的政策方向是什么呢？

一是防控风险。2017年中央提出“守住不发生系统性金融风险的底线”、“坚决制止地方政府违法违规举债”等经济管理策略，出台了一系列的规范性文件。

财政部《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)和《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)的落地，从地方债务方面进行了严格的管制。“50号文”着重强调：地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金，严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债，除国务院另有规定外，地方政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。“87号文”强调：严禁将建设工程作为政府购买服务项目。严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。文件全方位规范地方政府债务管理，这也将促使未来PPP项目论证更充分、更严谨，以更匹配地区经济和社会发展的姿态进入市场。

针对严控金融风险的政策，各家金融监管单位都在“守住不发生系统性金融风险的底线”思想的指导下对行业提出了最为严格的管理措施。近期监管层连续出台的系列政策最大程度地对固定收益类资管进行了业务管制，几乎限制了所有“明股实债”、“明基实债”的业务空间。一行三会等部门《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见（征求意见稿）》针对资管业务多层嵌套提出约束预期；《银监会关于印发商业银行委托贷款管理办法的通知》（银监发〔2018〕2号）《关于保险资金设立股权投资计划有关事项的通知》（保监资金〔2017〕282号），以及《私募投资基金备案须知》（2018年1月22日版）等文件，整体以限制债权类资管、固定收益类股权投资资管、资管委托贷款通道等工具的使用。在限制了明股实债、明基实债、多层嵌套等方式的继续沿用后，这也将导致PPP项目融资难度更大。未来PPP项目本身的现金流及项目质地，以及对PPP实施方案的可融资性设置将要求更高。

二是规范实施。2017年11月财政部发布了《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号），正式启动了项目库的清理、退库工作。特别强调了“不适宜采用PPP模式实施，或前期准备工作不到位，或未建立按效付费机制”不得入库，这是对2014-2017年PPP系列文件核心内容的重申和强调。基于PPP模式泛化、支付固化、融资结构不合理、项目设计不契合地区发展现状等问题的整改，虽然目前给我们工作增加了难度，影响了地方政府和部分国企的业绩，但从长远看，这是保证PPP项目持久健康发展的必要前提，也是对接PPP资产交易平台高效运作的基础。通过入库来初步保证项目合规性，通过规范化的过程实施，才能在PPP法律尚不完善的情况下最大程度地实现各方交易的安全，实现公共服务的效率提升，PPP才能行稳致远。

三是坚定推进。PPP作为提高公共产品和公共服务长期供给效率、推进国家治理体系和治理能力现代化的工具，是一项长期性、系统性的改革，从各项政策看在坚定不移地推进。

2017年11月财政部《关于国有资本加大对公益性行业投入的指导意见》（财建〔2017〕743号）强调在公益行业“推广政府和社会资本合作，在财政、价格、土地、金融等方面加大支持力度。充分发挥市场机制作用，提高公共产品和公共服务供给管理与效率”。2018年1月保监会《关于加强保险资金运用管理支持防范化解地方政府债务风险的指导意见》（保监发〔2018〕6号）指出“审慎合规开展创新业务，鼓励地方政府和保险机构规范运用政府和社会资本合作（PPP）、政府投资基金等方式，支持经济社会发展的重点领域和薄弱环节”。

在目前环境下，如何在未来PPP业务中开展咨询工作？结合我们的经验体会，主要有两点：一个是责任，另一个是创新。

第一是关于责任。PPP项目基本都是涉及民生发展的基础设施项目和公共服务项目，牵连政府、社会资本、公共利益等各方面诉求。可以说，PPP咨询机构是在各种利益碰撞、诉求交织的局面和背景中提供服务和开展工作的。在寻乌县PPP实施中，从项目一启动，政府高度重视项目PPP实施质量，强调使命和责任意识。我们通过PPP方案研究论证协调各种诉求，切实维护公共利益；开展多层次市场测试，摸底和尊重社会资本期望；通过公开招标选择社会资本，稳妥处理政府和社会资本合作关系。在这个过程中，我们一以贯之所秉持的基本出发点就是责任意识。没有责任也就谈不上专业和质量了。

对从事咨询的PPP咨询机构，不断加强责任意识，并内化为专业追求和有效的质量管控，是一项必不可少的功课；也需要相关部门对咨询机构咨询质量、责任担当等方面予以关注和监督指导。

第二是关于创新。实施PPP，不同的项目之间在相关方面相互借鉴是有益的做法，但“拿来主义”也普遍存在。这里面有一个PPP技术标准化的问题，也有一个与项目实际结合和创新的问题。看似是一对矛盾，但创新一定是未来PPP咨询的核心竞争力。在PPP大行业进行提质的同时，咨询服务单位也需尽到自己应尽的责任，不单是以满足合规性为目的去做文件，而需更多地以发展地区经济为导向，结合社会资本方和政府方的需求进行研究，充分考虑项目的可融资性，以顺应时代需求给出更为完善、更为有价值的咨询建议。顺应市场需求，规范实施的PPP项目使其可以依托于市场找到生存空间。使项目可以通过市场获取收益，也能更方便对接ABS、项目收益债等金融产品进行再融资，这对PPP咨询创新提出了更高的要求。在这之前，我们在轨道交通行业PPP项目中提出了“车公里”理论，在污水处理等领域提出了“两部制”服务费的理念，并应用在多个PPP项目中。

在具体的项目服务中，我们将配合财政部门、实施机构将做好具体工作。

一是做好项目前期论证。项目采用PPP模式的必要性和可行性；是否匹配地区经济和社会发展；是否能提高公共产品和公共服务的供给效率；是否具备可融资性基础。配合财政和实施机构做好前期方案研究、“一方案两报告”编制工作，做好入库基础工作。

二是做好项目落地操作。主要是四个方面：(1)程序流程合法。包括项目立项审批、物有所值和财政承受能力论证批复、支付责任纳入预算批复、实施方案批复等政府内部流程合法，也包括选择社会资本的程序合法。(2)交易结构合规。交易结构、边界条件的设置符合财政、发改等部委规范性文件要求，融资方案合理并具备可融资性。(3)利益分配合理。通过对项目进行财务分析，提出合理的回报方式、支付体系和调价机制。社会资本能取得合理回报，做到激励相容、按效付费。(4)合同体系完善。PPP项目合同主体较多，实践中我们建议构建PPP合同体系，而非单一合同。分别理顺政府与社会资本、政府与项目公司、项目公司股东之间的法律关系，各自的权责利。

三是做好后期服务工作。我们目前在有的项目中接受委托提供PPP项目建设、运营环节的咨询，参与项目绩效评价和中期评估，后续将打造PPP全生命周期的服务。

最后，感谢各位聆听金准咨询的发言，不妥之处望大家批评指正。金准咨询愿与政府、社会资本及同行一道，为共促PPP事业行稳致远而努力。

谢谢大家！