金准“一带一路”研究与服务（电子刊）

The Ktrue Research and Service of Belt and Road (E-book)

2019年第5期  总第5期

关键词：世界银行，全球基础设施，PPP，监管

近年来，采用政府与社会资本合作（PPP）方式投资建设和运营基础设施项目已逐渐为全球各国政府采用。尽管PPP在全球基础设施采购中所占比例仍然很小，但却是吸引私营部门参与基础设施项目的重要渠道。因此，从2015年起，世界银行就组建了专门的研究小组，对全球基础设施PPP的监管情况进行跟踪研究。

目前，该项研究的对象国从82个增加至135个，覆盖了全球大多数国家和地区，其中包括：东亚和太平洋地区（EAP）15个，欧洲和中亚地区（ECA）21个，拉丁美洲和加勒比地区（LAC）18个，中东和非洲地区（MENA）12个，南亚地区（SAR）6个，撒哈拉以南非洲地区（SSA）34个，经合组织（OECD）高收入经济体中的29个。

在最新一期的《2018年全球基础设施政府与社会资本合作报告》中，世界银行对PPP项目所涉及的准备、采购、合同管理以及未经请求的提案等4个主题进行了调研。本文对该项调研报告所体现出的全球基础设施政府与社会资本合作（PPP）的监管现状及特点进行综述，以供读者参考。

一、全球PPP监管法规和体制

世界银行指出，在监管法规和体制方面，目前尚不存在特定的模式和标准。对于具有不同法律法规和制度体系的各类经济体而言，在基础设施的PPP采购中采用的监管方式各异，但对于相关方利益及决策过程都非常重要。

（一）各国PPP监管法规特点

从全球发展趋势来看，制定专门的PPP监管法规是多数国家改革的方向。自2017年至今，全球有76个国家正在制定或已经完成了独立的PPP法规。例如，阿富汗、阿根廷和巴基斯坦最近颁布了新的独立PPP法律，马达加斯加等国则通过详细的法规对先前通过的法律进行了补充。尽管采用大陆法系和习惯法系的国家在立法方式上存在差异，但调研结果显示，这两类国家中拥有独立PPP法律和法规的经济体的比例仅有微小差异，大陆法系国家为72%，习惯法系国家为69%。

在制定了独立PPP监管法规的国家中，各地区存在较大的差异。东欧和中亚（ECA）以及拉丁美洲和加勒比海（LAC）在采用独立的PPP法规的经济体中所占比例最大（分别为95％和83％），而在中东和北非 （MENA）这一比例仅为58％。需要注意的是，经合组织高收入国家多将PPP采购纳入一般法规进行监管。出现这种状况的原因在于，很多发展中国家用独立的PPP法规来弥补监管“空白”，例如拉美地区国家在1980至1990年代兴起的以“特许经营”为特征的改革进程，以及其正在进行的更为深入的第二轮改革进程；而欧洲地区国家则从一开始就将PPP整合到其公共采购的框架中。

各国对于PPP的具体监管也存在不同的模式。阿根廷、巴西、哥斯达黎加、法国、毛里求斯、尼日尔、俄罗斯、塞内加尔和多哥等国对PPP和特许经营采用了不同的监管法规。加拿大、印度、荷兰、新西兰、英国等虽然将PPP纳入一般公共采购法规进行管理，但已经制定了PPP标准、准则以及合同。博茨瓦纳，加纳和尼日利亚尚未通过独立的PPP法律，但是已经制定了PPP政策以指导PPP一般采购框架的应用。哥伦比亚、希腊北马其顿、葡萄牙等国的独立PPP法规仅用于规范与PPP相关的特定方面，在其他事项上则参考一般采购法规。德国通过了一项特定的PPP法律，对现有的一般采购法规进行修订，以专门管理PPP的采购。

需要指出的是，尽管独立的PPP法规可以使其监管框架更为清晰，但这并不一定带来PPP采购的成功；同样，没有独立的PPP法规也并不意味着该国的PPP采购必然失败，其核心关键在于，各国对于PPP的监管需要保证项目合同中涵盖了各种相关要素和详细信息，并且不能对现行的其它法律相抵触或存在监管真空。在很多成熟的经济体中，更多地采用“一般性法规+PPP准则”的方式进行管理。

（二）各国的PPP监管体制特点

从目前全球PPP监管体制总体情况看，设立专门的PPP管理部门是大势所趋。81%的国家都设立了专门的PPP管理部门，这些部门的职责主要包括：PPP监管政策和指导、其他政府部门能力建设、促进PPP计划、实施PPP项目技术支持、对PPP实施监督、参与PPP可行性评估和决策等。值得注意的是，对政府在PPP中所承担财政风险的评估通常不是PPP部门的职能，而是属于财政部或预算部门。

各国的PPP管理部门形式多样。一些是类似于其他政府部门的独立组织，例如韩国的公共和私人基础设施投资管理中心（PIMAC）和尼日利亚的基础设施特许权监管委员会（ICRC）。很多情况下，PPP部门是较大的政府部门的一部分。例如，牙买加的PPP部门隶属于牙买加开发银行，土耳其PPP部门则隶属于发展部投资规划、监测和评估总局。

少数国家设立了主导性（或排他性）的PPP采购部门。例如，智利的Coordinaciónde Concesiones拥有采购公共工程特许权，洪都拉斯的Coalianza是PPP采购过程的主要参与者，爱尔兰的国家发展金融局（NDFA）集中进行PPP的采购，秘鲁的ProInversión充当大型PPP项目的采购机构，科威特伙伴关系项目管理局（KAPP）在各部委确定的PPP采购中发挥领导作用，等等。

二、各国在PPP准备阶段的监管

鉴于PPP项目的复杂性，规模和固有的长期性，在决定启动PPP采购之前，采购当局应充分行使应有的职责，严格评估项目的可行性，确保结构合理、具有商业可行性的PPP项目（更有可能提供物有所值）进入采购阶段。在PPP准备阶段，作为监管方的政府，工作重点包括3个重要环节：项目评估、财政决策和采购管理。

（一）各国对PPP的评估监管

从各国PPP评估监管情况看，主要有以下特点：

第一，多数国家的评估工作已经覆盖较全，但仍然欠缺评估方法。完整的PPP评估应包括7个方面：（1）社会经济分析；（2）财政承受能力评估；（3）识别，分配和评估风险；（4）与传统采购方案的比较评估（或物有所值评估）；（5）财务可行性或财务能力评估；（6）对潜在投资者的市场关注；（7）环境影响评估。目前，80％以上的经济体要求进行上述7 项评估中的6项（对潜在投资者的市场关注多不作为必然要求）；但是，仅有不到三分之一的经济体制定了评估的特定方法，只有略高于20％的经济体可以进行在线评估。在此方面，仅有加拿大，德国，爱尔兰，立陶宛，荷兰，新西兰，秘鲁，菲律宾，斯洛伐克，南非和英国能够提供7项评估的完整方法。

第二、财政承受能力、社会经济分析和环境影响评估开展程度最高。在调研中发现，分别有89％、88％和78%的经济体要求进行财政承受能力、社会经济分析和环境影响评估。但是，仅有28％和24％的经济体为财政承受能力和社会经济分析制定了专门的分析方法，有47％的经济体制定了环境影响评估方法；某些经济体中，PPP法明确提到进行环境评估的要求，但详细情况在单独的法规中提供（例如科特迪瓦和布隆迪）。

第三，少数经济体对投标人公开评估结果。虽然理论上说，披露和发布评估可以使所有利益相关者充分了解该项目，同时可能会提高效率和减少腐败，但在实践中，只有少数经济体对投标人公开评估结果。调研表明，约39％的经济体在提供给潜在投标人的文件中提供完整的评估，其中22％的经济体在此方面有明确的监管要求，17％的经济体则认可其为一般做法；除此之外，大多数经济体（75%以上）表示不考虑发布PPP准备所需的评估。

（二）各国对PPP的财政决策监管

在PPP项目中，防范直接负债和或有负债的风险和不确定性，避免造成隐性财务负担成为财政决策的重点问题。在实践中，各国对此问题的监管具有以下特点：

第一，财政部门和采购部门的监管重点不同形成了差异化的监管模式。非经合组织经济体的监管框架非常重视财政部或中央预算当局的正式批准，从而使采购部门的裁量权减少；但是，这些经济体很少有关于PPP预算和财政控制的规定。相反，在高收入的经合组织经济体中，PPP项目通常不需要财政部的正式批准，采购当局有更多的自由裁量权并承担更多的责任；但是这些经济体中多数国家采用了有关会计核算的具体规定，从而将PPP作为一种财政控制机制。

第二，多数国家PPP需要财政部门批准，但监管方式各有不同。在81％的经济体中，PPP项目需要获得财政部或中央预算局的批准，但54％的经济体在PPP合同签订之前需要额外的批准——获得第二次批准对于确保该项目财政可承担很重要。在大多数需要批准的评估经济体中，监管框架明确要求PPP项目获得财政部本身的批准（例如白俄罗斯，印度尼西亚和巴拉圭）；在18％的经济体中财政部作为批准委员会的一部分对PPP项目进行审查和批准（例如安哥拉，孟加拉国和约旦）；在某些经济体中，财政部仅在需要预算资金时才需要审查PPP项目（例如阿尔巴尼亚，保加利亚和蒙古）。只有36％的经济体对PPP的会计报告处理引入监管规定，24％的经济体对PPP的预算处理有具体规定；不到5％的经济体（智利，秘鲁，南非和土耳其）采用了国际公共部门会计准则（IPSAS）。

第三，一些国家已经开发出替代机制来控制PPP的预算影响。例如，阿根廷、布基纳法索、哥伦比亚、厄瓜多尔、洪都拉斯、马达加斯加和巴拉圭等国对可用于PPP项目的资金总额实行了限制；阿富汗、孟加拉国、印度、韩国和乌干达等国的监管框架规定了设立可行性缺口基金，帮助PPP实现商业可行性，并集中提供公共支持。

（三）各国对PPP的采购监管

与常规采购相比，大多数PPP采购花费更多的时间并且更加复杂，采购当局在决定使用PPP选项时应考虑将交易成本降至最低，并确保采购过程明晰、公平和透明，以实现物有所值。各国对PPP的采购监管具有以下特点：

第一，多数国家形成了采购当局与监管人互动的良好框架。在调研中发现，55％的经济体在监管框架中不仅允许投标人提出澄清问题，而且采购当局通过投标前会议介绍项目并在回答投标人的问题；40％的经济体允许投标人仅以书面形式提出澄清问题（包括阿富汗、波斯尼亚和黑塞哥维那、保加利亚，黎巴嫩和缅甸等）；只有4％的经济体没有在投标前阶段为投标人提供提出问题以澄清投标文件内容的机会（阿尔及利亚，刚果（布），巴布亚新几内亚和泰国等），在贝宁，柬埔寨，伊拉克，蒙古，苏丹和赞比亚等少数经济体中，当局无需透露所提交的澄清问题或对投标人的回答。

第二，经济体收入水平越高，PPP采购过程结果披露情况越好。调研结果表明，在披露PPP采购结果方面，经合组织高收入地区处于领先地位，29个经合组织高收入经济体的采购当局都共享采购过程的结果，并与参加招标的所有投标人一起授予中标人；其次是欧洲和中亚以及拉丁美洲和加勒比地区；南亚地区67％的经济体向投标人提供采购过程的结果，但只有约33％的经济体必须包括授予中标者的理由。阿富汗、白俄罗斯、科特迪瓦、斯里兰卡、阿联酋和津巴布韦仅向投标人提供采购过程结果而不公开理由；孟加拉国、刚果（金），哈萨克斯坦、马来西亚、蒙古和赞比亚则不公开采购结果。

第三，各国申诉期的规定差异很大。申诉期通常指合同授予与合同签订之间的停顿时间，为有异议的投标人提供申诉的时间。欧盟的所有成员国在中标通知与PPP合同签订之间必须有一个申诉期，以符合欧盟指令；亚美尼亚，肯尼亚和俄罗斯等经济体也有类似的申诉期规定。尼日利亚、卡塔尔、塞拉利昂、越南和津巴布韦等经济体则没有申诉期保障。在具体时间方面，世界贸易组织的《政府采购协议》以及其他具有约束力的文本规定至少10天是公认的停顿期；在实践中，72％的经合组织高收入经济体的停顿期至少为10天，但拉丁美洲和加勒比以及南亚地区的所有经济体（100％）的停顿期都少于10天。

三、各国的PPP合同管理监管特点

建立健全的PPP合同管理系统以监督合同实施对于项目成功实现物有所值至关重要。世行对于各国合同管理的监管主要涉及：（1）是否提供了充分的监督机制；（2）管理私营部门合作伙伴变化的框架；（3）对PPP协议的重新谈判；（4）合同的终止及其后果；（5）贷方的介入方式；（6）解决争端的方式。

从调研情况看，各地区间差异不大，地区内部差异很大。拉丁美洲和加勒比地区得分最高，其次是经合组织高收入地区；领先地区（拉丁美洲和加勒比海地区）的平均值仅比表现最差的地区（东亚和太平洋地区）高出17个百分点。所有区域的区域内差异都很大。例如，东亚和太平洋地区的分数低至9分，高至88分。

（一）各国在重新协商或修改PPP合同方面的监管特点

重新协商或修改PPP合同必须在维护相关方利益和防止投机行为之间取得平衡，因此需要进行恰当的监管，同时也应保留合理的空间。各国在合同管理监管方面具有以下特点：

第一，多数经济体对PPP合同的修改进行规范监管。在所有经济体中，仅有15%未对此进行规范管理，其中亚美尼亚、黎巴嫩、马拉维、巴布亚新几内亚和汤加的PPP合同修改交由采购当局自行决定。在经合组织高收入地区，有97％的经济体监管PPP合同的修改，而在东亚和太平洋地区，只有67％的经济体对此进行管理。

第二，主要存在详尽监管和合同谈判两种监管方式。有57％的结晶体在监管框架中对PPP合同修改有详细规定，例如限制更改PPP合同的范围、经济平衡或风险分配等内容，保加利亚、拉脱维亚、马里、墨西哥、新西兰、秘鲁、菲律宾和塞尔维亚等国均采用这种方式。其余的43％的经济体则认为重新谈判是一项合同问题，各方可以在合同协议中进一步规范其各个方面，贝宁、布隆迪、印度尼西亚、吉尔吉斯斯坦、北马其顿、东帝汶和土耳其等国采用此种监管方式。在采用第二种监管方式的国家中，只有14％明确使用标准化合同，包括印度，日本，哈萨克斯坦和南非等。

第三，部分国家对PPP合同修订后的批准较为严格。在规范监管PPP合同变更的经济体中，有55％的经济体需要获得采购当局以外的政府机构的批准，其中35％的经济体需要获得财政部的批准。少数国家对PPP合同修订的批准非常严格，例如：吉布提要求采购当局进行初步批准，之后必须将其提交部长会议批准；厄瓜多尔则要求所有修正案均由一个名为Público-Privadas的机构间委员会批准；尼加拉瓜要求PPP合同修正案都必须经过法律批准，因此还需要获得国民议会的批准。

（二）各国对PPP合同终止的监管

在一方或双方均未履行合同义务以及双方均无过错的情况下，因其它原因导致PPP合同提前终止，不仅应对终止的理由进行规范，而且应进一步规范终止的后果。提前详细概述终止的理由及其结果，可以提高信任度并降低PPP项目利益相关者的不确定性，降低风险溢价并提供更高的性价比。

在实践中，65％的经济体不仅针对终止PPP合同的理由设立监管框架，而且还对终止的后果进行规范管理，例如阿尔巴尼亚、吉尔吉斯斯坦，毛里求斯，黑山，巴拉圭和罗马尼亚等国均采取这样的方式。事实上，在经合组织的高收入经济体中，终止PPP合同的后果和理由的规范数量最多，而东亚和太平洋地区对这两个问题的规范数量最少。另外一个需要重视的问题是，只有25％的经济体提供了标准化合同来帮助指导当事方起草终止条款。

在哥伦比亚、加蓬、伊拉克、哈萨克斯坦、毛里求斯、尼日尔和塞内加尔等国，公共秩序或利益是政府部门单方面终止PPP协议经常被引用的理由。需要指出的是，频繁行使此类单方面终止权可能会削弱私人投资者对PPP市场的信心。

在许多经济体中，终止的后果包括技术/建筑物/设备的转让、补偿的公允价值、服务的连续性等事项得以明确规定。贝宁和布基纳法索甚至规定了提前终止公职人员的培训事宜；意大利、巴拉圭、菲律宾和乌拉圭将解雇补偿计算体现在其法规中；哥伦比亚建立了一个数学公式来确定由于PPP合同通过双方协议或单方面提前终止而导致当事方之间的任何对等利益。

四、各国对“未经请求的提案”（USP）的监管

在PPP项目实践中，“未经请求的提案”（USP）多指私营部门实体向政府提出了发展特定基础设施项目的建议，这种建议被视为政府发起的基础设施项目的替代方案。近年来，USP的越来越多地被采用，根据世界银行统计，2018年，低收入和中等收入经济体中约有4％的基础设施项目是在私营部门的倡议下启动的。私营企业——通常是开发商、供应商和/或金融机构——为研究提供资金以建立基本的项目规范，然后向有关政府实体进行批准。

一方面，USP使政府能够从私营部门的知识和创新中受益，但同时USP也会将公共资源从政府的战略计划和优先事项中转移出来。因此，需要在允许私营部门提出可行和必要的基础设施项目与满足公关需求之间取得平衡。在世行的调研中发现，57%的经济体明确允许并规范了USP的使用，3％的经济体（博茨瓦纳，克罗地亚，德国和印度）明确禁止使用USP。在USP监管方面，经合组织高收入国家、南亚以及拉丁美洲和加勒比地区得分最高，东亚和太平洋地区的平均得分最低，而拉丁美洲和加勒比地区内部得分的差异最大（从低至13到高至100）。

调研同时发现，在不规范USP的经济体中，有24％（或总数的10％）仍通过USP发起了项目，例如乍得、缅甸、特立尼达和多巴哥等国。在实践中发生过USP的经济体中，东亚和太平洋地区所占比例最大（20％）——尽管该地区仅有47%的经济体明确允许使用USP。更多情况下，在诸如阿富汗、几内亚和乌干达等低收入经济体中，更可能使用USP的监管体系；而大多数经合组织高收入经济体（62％）的监管框架则并不热衷于此。

在USP项目的实践中，所有明确允许使用USP或在实践中进行USP的经济体都需要针对政府发起的PPP项目采用竞争性程序；不需要竞争程序来购买USP的一些经济体包括刚果（布）、几内亚、摩尔多瓦、乍得、卢旺达、吉布提和越南等低收入国家。使用USP的经济体中约有66％要求将最低限度的时间给予其他竞标者，有7％的国家没有在常规程序或USP程序中为投标人提供最短的投标时间；在48％的经济体中，授予投标人的最短时间比常规的PPP采购程序要短。

五、小结

在全球经济不确定性增加的背景下，越来越多国家的政府意识到PPP在吸引私人部门资本、知识和创新能力参与基础设施建设方面的作用和重要性。同时，联合国可持续发展目标（SDGs）的共识，也促进了政府与私营部门在基础设施方面的合作不断加强。这促使很多国家加快了PPP监管法规和机制的建设和完善。通过世行的调研可以看出，在很多发展中国家，形成专门的PPP监管和特许经营法规、建立专门的PPP管理和促进部门、以及不断推进PPP的规范管理成为一种趋势。

公开披露项目信息是促进PPP项目成功实施的重要措施，目前大多数经济体在采购阶段都越来越多地使用这种方式。但是，在PPP项目的准备阶段和合同管理阶段中，相关信息的披露仍然进展不力。造成这种情况的原因，一方面是知识和技术的欠缺，但更重要的是各国政府在PPP监管方面的指导原则存在差异，以及各监管部门之间的协同存在困难。

作为公关部门的替代方案，“未经请求的提案”（USP）将更多地出现在PPP实践中。这种方式无疑利弊兼有——一方面可以吸引更多的私营部门投资，而另一方面则可能影响公共利益。如何在其间取得平衡，目前仍然有待观察和摸索。

展望未来，美国、欧盟、日本和中国都推出了规模庞大的国际基础设施合作计划，其主要目标之一是在可持续发展目标指导下促进发展中国家的基础设施建设。在这些国际合作计划上，政府和社会资本合作成为了主流的模式。因此，全球基础设施的PPP监管优化依然有很大的空间和动力，任重而道远。