关于试行全面加强企业债券风险防范的若干意见的函

 

各省、自治区、直辖市及计划单列市、新疆生产建设兵团发展改革委：

为贯彻落实党的十八届三中全会提出的发展并规范债券市场的有关精神和《国务院关于进一步促进资本市场健康发展的若干意见》（国发[2014]17号）提出的防范和化解金融风险的有关要求，全面加强企业债券风险防范工作，我司拟定了《关于全面加强企业债券风险防范的若干意见》（以下简称《意见》），现印发你们试行，请在债券申报和预审中予以把握，暂不对外公开。对试行过程中遇到的问题,请及时向我司反馈有关情况和意见建议。我司将根据试行情况对《意见》进行修改完善，择机正式印发并执行。

 

国家发展和改革委员会财政金融司

2014年9月26日

 

 

附件：

关于全面加强企业债券风险防范的若干意见

 

近年来我国企业债券市场快速发展,在稳增长、促改革、调结构、惠民生中发挥了重要作用。为促进企业债券市场持续健康发展，必须严格规范准入，严格防范风险，形成系统化的风险防范政策体系。为此，现提出以下意见：

 

一、严格发债企业准入标准

 

在对企业债券发行申请按照“加快和简化审核类”、“适当控制规模和节奏类”以及“从严审核类”三中情况进行分类管理的前提下，加强对企业债券发行人规范运作情况的审核。

 

（一）重点审核申请发债企业贯彻国家有关政策情况和规范运作情况。贯彻国家有关政策情况，重点审核2010年以来，国务院、我委和有关部门发布的关于债券融资、城投企业规范发展的有关政策文件的贯彻实施情况。规范运作情况，主要包括企业独立运作、政府公务员兼职、治理结构、决策机制情况；母公司对合并报表企业的实际控制情况，包括人员、财务、管理制度等；企业财务管理制度健全情况；政府对企业的监督管理情况，是否设立风险防火墙。

 

（二）重点审核申请发债城投企业营业收入来源。申请发债城投企业要不断完善以企业信用为偿债基础的市场化融资机制。申请发债城投企业，其偿债资金来源70%以上（含70%）必须来自企业自身收益，且企业资产构成等必须符合国发[2010]19号文件的要求。经营收入主要来自承担政府公益性或准公益性项目建设，且占企业收入比重超过30%的城投企业申请发行企业债券，必须提供城投企业所在地政府本级债务余额和综合财力的完整信息以及地方政府对在建项目资金来源的制度性安排。

 

（三）重点审核申请发债企业资产构成和利润等财务指标的真实性。主要包括申请发债企业资产构成合规性，是否存在虚增资产的情况，是否存在非经营性资产，是否存在为发债突击注入资产的情况；企业最近一个财年以来的资产重组情况，是否有资产重组计划；申请发债企业利润的真实性和可持续性，是否存在虚增收入、虚增利润的情况。

 

申请发债城投企业，不得注入公立学校、公立医院、公园、事业单位资产等公益性资产。对于已将上述资产注入城投企业的，在计算发债规模时，必须从净资产规模中予以扣除。注入资产必须经具有证券期货相关业务资格的资产评估机构评估，并由有关主管部门办理相关权属转移登记及变更工商登记手续。

 

（四）重点审核申请发债企业土地资产的有效性。省级发展改革部门应实地勘察申请发债企业土地资产状况，认真比对核实入账土地评估价值。出具申请发债企业土地资产证明文件的当地土地管理部门、相关土地资产评估机构等均应出具信用承诺书，承诺真实、准确地出具有关文件，并承诺如出现问题将承担相关责任。

 

（五）提高企业资产负债率分类审核标准。在原有条件基础上，将“加快和简化审核类”发债申请的划分条件调整为“资产负债率低于20%，信用安排较为完善且主体信用级别在AA+及以上的无担保债券”；“地方政府所属区域城投公司申请发行的首只企业债券，且发行人资产负债率低于30%的债券”。

将“从严审核类”发债申请的划分条件调整为“资产负债率较高（城投企业60%以上，一般生产经营性企业70%以上）且债项级别在AA+以下的债券”；“连续发债两次以上且资产负债率高于60%的城投类企业”。

 

（六）重点审核申请发债企业应收款项情况。对政府及其有关部门的应收账款、其他应收款、长期应收款合计超过净资产规模40%的企业，要进行重点关注，对企业应收账款、其他应收款、长期应收款以及在建工程等科目应进行详细的风险分析，风险较大、政府有关部门违规调用资金或未履约付款等情况严重的，且上述科目涉及金额合计超过净资产60%的，不予受理企业债券发行申请。对政府及其有关部门的应收账款和其他应收款等科目涉及资金，应由相关地方政府出具详细可操作的偿债计划和资金支付安排说明文件。

 

二、规范和强化偿债保障措施

 

（七）区分债务风险安排担保措施。资产负债率在60%以上的城投类发债申请企业和资产负债率在70%以上的一般生产经营性发债申请企业，原则上必须提供担保措施；主体信用级别达到AAA的，可适当放宽；资产负债率在70%以上的城投类发债申请企业和资产负债率在75%以上的一般生产经营性发债申请企业，必须提供担保措施。资产负债率超过85%，债务负担沉重，偿债风险较大的企业，不予核准发债，主体信用级别达到AAA的，经研究可适当放宽要求。

对实行有效的多种复合性风险防范措施的企业，可适当放宽资产负债率要求。

 

（八）增强债券担保的有效性。重点关注抵押担保是否存在一物多押，抵质押资产是否为易变现有效资产，是否经过具有证券期货相关业务资格的评估机构进行价值评估。第三方担保是否存在互保或连环保。申请发债企业为其他企业发债提供担保的，在考察资产负债率指标时按担保额一半计入本企业负债额，在考察发债规模时按担保额的三分之一计入该企业已发债余额。

 

（九）加强融资性担保公司发债担保业务规范。融资性担保公司对单个被担保人债券发行提供的担保责任余额原则上不得超过融资性担保公司自身净资产的30%。融资性担保公司的融资性担保责任余额原则上不得超过融资性担保公司自身净资产的10倍。对于主体信用级别达到AA+的融资性担保公司，可实行余额管理，其进行企业债券担保后，融资性担保责任余额在当年末不超过融资性担保公司自身净资产的10倍即可。

 

（十）规范资产抵质押担保登记程序。以资产抵质押形式进行担保的债券，方案设计为发行后办理抵质押手续的，应在上报的企业债券发行申请方案中，提供抵质押登记部门的承诺性文件，保证拟用于抵质押的资产具备办理抵质押的条件。

 

（十一）创新偿债保障措施。鼓励保险公司等机构发展债券违约保险，探索发展信用违约互换，转移和分散担保风险。

 

三、进一步加强企业债券存续期监管

 

（十二）加强对连续发债融资情况的监管。发债企业申报时间间隔由6个月调整为1年。已发债融资两次，再次申请发行企业债券的，省级发展改革部门应严格评估其资金使用绩效、偿债压力和风险状况。

 

（十三）规范发债企业资产重组程序。一是重组方案必须经企业债券持有人会议同意。二是应就重组对企业偿债能力的影响进行专项评级，评级结果应不低于原来评级。三是应及时进行信息披露。四是重组方案应报送我委备案。省级发展改革部门要对发债企业的重组过程进行监管，督促发债企业按照合规的程序进行资产重组并履行相关义务。

 

（十四）完善信息披露。发债企业及其发行中介机构（包括承销机构、信用评级机构、会计师事务所、律师事务所及其他出具专业报告和专业意见的相关机构），应严格按照《公司法》、《证券法》等有关规定和债券交易场所有关要求，切实履行其在债券募集说明书及其他相关文件中承诺的信息披露义务。披露的所有信息应真实、准确、完整、及时。

 

除定期披露信息之外，在企业债券存续期内，发债企业经营方针和经营范围发生重大变化，生产经营外部条件发生重大变化，未能清偿到期债务，净资产损失超过10%以上，做出减资、合并、分立、解散及申请破产决定，涉及重大诉讼、仲裁事项或受到重大行政处罚，申请发行新的债券等重大事项，均应及时披露相关信息。如发债企业拟变更债券募集说明书约定条款，拟变更债券受托管理，担保人或担保物发生重大变化，做出减资、合并、分立、解散及申请破产决定等对债券持有人权益有重大影响的事项，应当召开债券持有人会议并取得债券持有人法定多数同意方可生效，并及时公告。

 

省级发展改革部门要加强对本地区发债企业信息披露情况的监督检查，并定期将有关情况报告我委。对于未履行信息披露义务的企业，要限期改正。

 

（十五）加强债券资金用途监管。企业债券募集资金应按照募集说明书披露的用途使用。债券资金托管银行、债权代理人必须履行监督债券资金流向的责任，各级发展改革部门应加强对募集资金投资项目建设进度的监督检查，发现问题应及时协调解决，确保债券资金切实发挥作用。确需改变募集资金用途的，投向应符合国家产业政策，完善与新变更项目相关的偿债保障措施。信用评级机构应对项目变更事项出具专项信用分析报告，项目变更对企业信用状况未产生下调或负面影响。主承销商应出具专题偿债能力分析报告，律师事务所应出具合规性报告，经省级发展改革部门备案同意并公告后方可实施，有关情况向我委报备。省级发展改革部门应对本地区发债企业的募集资金使用情况进行定期检查，并将有关情况及时报告我委。

 

（十六）实施企业偿债能力动态监控。发债企业要采取措施切实充实偿债资金专户。抵押资产监管人必须切实履行诚信勤勉义务，对抵押资产状况实施监管。主承销商应定期发布企业履约情况及偿债能力年度分析报告。

 

（十七）强化主承销商持续服务监管。加强主承销商的机构责任，主承销商应该建立承销债券的档案系统，在债券存续期间勤勉尽责。凡因机构变动、人员流动等因素，致使债券工作出现缺失的，将追究相关主承销商等中介机构的责任。

 

（十八）发债企业跟踪评级被降级或评级展望被调整为负面的，有关评级机构应及时向有关省级发展改革部门和我委报告，主承销商、省市发展改革部门应高度重视，及时了解有关情况，提出保障偿债的应对措施，并形成报告上报我委。我委在安排企业债券稽查工作中，将对评级下调的发债企业进行重点稽查。

 

四、严格控制企业高成本融资行为

 

（十九）重点关注申请发债企业短期高利融资情况和发债前后资产负债率水平短期内上升10%以上的情况。加强对代建回购（BT）、集合信托计划、理财计划、证券公司资产管理计划、集资等短期高利融资情况以及专项基金等“名股实债”融资情况的审核。申请发债城投企业应承诺不进行与项目投资收回期限不匹配的短期高利融资。对资产负债率短期上升较快，有可能造成偿债风险的融资行为，企业应及时披露信息，主承销商应进行评估分析，必要时要经债券持有人会议表决通过。对罔顾风险，于2013年以后仍盲目进行短期高利融资的企业，其短期高利融资综合融资成本达到银行相同期限贷款基准利率1.5倍以上，累计额度超过企业总负债规模10%，不再受理企业债券发行申请。

 

（二十）重点关注申请发债企业进行私募融资的情况。为利于政府性债务监测管理，鼓励企业阳光融资，凡投资项目涉及政府补贴、回购等有关政府偿债保障，企业利润主要来源于财政补贴、主营业务收入主要依靠与政府的合同收入的已发债城投企业，一律不准采取私募融资方式。

 

五、强化企业所在地政府性债务的综合监管

 

（二十一）对城投企业所在地区信用风险实施监测。根据城投企业所属地域经济状况、信用建设及政府性债务情况，区分允许区、适当控制区、限制区和风险区进行分类监测管理。具体分区办法另行制定。

城投企业申请发债，应由其所属地方政府提供政府负债情况，省级发展改革部门负责核实。区域全口径债务率超过100%的，暂不受理区域内城投企业有可能新增政府性债务负担的发债申请。

 

（二十二）强化信用风险迹象管理。对地方政府性债务出现违约等不良信用记录的，其所属城投企业发债应严格把握。发生区域性影响金融稳定或社会稳定重大情况的，对其所属城投企业发债应严格把握。地方政府所属城投企业已发行未偿付的企业债券、中期票据余额与地方政府当年GDP的比值超过8%的，其所属城投企业发债应严格控制。

城投企业单次发债规模，原则上不超过所属地方政府上年本级公共财政预算收入。

 

六、加强信用体系建设

 

（二十三）建立和完善企业债券综合信用承诺制度。发债有关监管部门、发行人、各中介机构等相关方分别签署信用承诺书，承诺遵守法律法规、规范性要求和发债约定，规范与债权人利益有关的各项行为，承诺如有违规或违约将自愿接受惩戒。

 

（二十四）建立企业债券信用记录制度。承销机构、信用评级机构的法人代表和高管人员应在有资质的征信机构建立信用档案。申请发债企业及所属地方政府或承销机构、信用评级机构、审计机构、律师事务所、资产评估机构等有不尽职或不诚信等不良记录的，省级发展改革部门应根据情况提出对相关主体的处理或整改意见。

 

（二十五）加强企业债券承销机构信用建设工作。主承销商应完善自身信用记录并做好征信工作，建立和完善企业债券档案系统和内部业务风险评估控制机制，明确专人负责。我委必要时可委托企业债券登记托管等机构，以专业评价、案例评价、抽查评价等综合形式，对主承销商的履职尽责情况进行评估监测，并纳入监管部门的信用记录档案。建立对承销机构、信用评级机构企业债券相关活动的制度化抽查稽查机制，对于存在不尽职尽责行为的，记录为负面评价。各级发展改革部门应重视对企业债券主承销商信用记录的调用和分析。

 

（二十六）全面加强企业债券信用评级机构作用。强化信用评级机构自身信用记录的采集使用。发挥信用评级机构业务优势，建立对发债企业的征信报告制度。信用评级机构在对申请发债企业进行评级的同时，负责编制征信报告。信用评级机构编制的征信报告包含但不限于以下内容：工商记录、税务记录、信贷记录、商业往来、社会保障、社会责任、环保安监记录、质检信息、政府其它信用公示、司法记录、企业排名和奖惩信息、对外担保等。

 

（二十七）进一步规范企业债券信用评级机构业务行为。在开展企业债券评级业务过程中，信用评级机构应诚信尽责，坚持公平、公正、公开的原则，严禁承诺评级级别、虚增级别、“以价定级”和恶意价格竞争等不正当行为。对于银行流动性支持等缺乏实质增信效果的偿债保障措施，不得作为增级依据。申请发债企业聘请信用评级机构后，原则上不得更换，如认为评级结果不公允，可以再聘请另一家信用评级机构进行评级，两个评级机构的评级报告全文均应披露。在债券存续期内，信用评级机构至少应于每年企业年报公布后的3个月内开展一次跟踪评级，并公告评级结果。对于发行人经营出现重大变化、债券本息兑付出现困难等情况未能及时发现、报告和披露的信用评级机构，将采取记入信用档案并向市场公告等措施。

 

（二十八）加强对评级机构企业债券评级行为的监督。我委委托企业债券登记托管机构采集市场机构投资者内部评级信息，与企业债券信用评级机构评级结果进行对比分析和评价。对于评级结果虚高、市场认可程度较低的信用评级机构，由其出具评级报告的发债企业均应聘请另一家信用评级机构进行评级，两家机构的评级结果均应对外公告。以案例评价形式，加强对评级机构的管理评价。对评级质量差，风险揭示严重缺失，存在市场违约案例和不尽职尽责行为的信用评级机构，将采取记入信用档案并向市场公告等措施。

 

七、完善企业债券定期风险排查工作

 

（二十九）加强企业债券风险排查工作。我委每年定期对当年和下一年到期兑付和涉及回售的企业债券发行人进行风险排查，主要采取省级发展改革部门在区域内自查以及我委在全国范围内重点抽查相结合的方式。

自查的主要内容包括：基本情况核查、经营状况调查、偿债准备情况检查。在此基础上，各省级发展改革部门进行本省企业债券偿债风险排查，并按照风险程度将发行人分为无风险、轻微风险和严重风险三类。对于列入轻微风险和严重风险的发行人，要启动预警方案，协调有关方面，督促其采取有效措施进行整改，及时落实偿债资金，切实防范兑付风险。我委根据各省自查情况，在全国范围内进行督促指导和重点抽查。

 

（三十）完善省级发展改革部门风险监测预警制度建设。省级发展改革部门要按近期、中期、远期对可能出现的偿债风险进行监测。近期主要是抓好本年度本地区到期债券的偿付或回购工作；中期主要是对三年内到期债券的兑付进行研判，并确定监管重点和预警企业名单；长期监测主要是对3年后债券到期企业运行状况的跨周期分析研判，对主要风险点、风险因素和风险企业编制应对预案。监测体系的建立可依托信用评级公司的跟踪评级、财务报告、地区经济发展状况以及国家未来建立的社会征信体系等多种信息源，进行综合分析，最终形成近、中、远期兑付风险监测工作预案，并针对重点风险企业制订应急和风险处置预案。

 

（三十一）建立企业债券发行人偿债风险失查责任制。对于应发现未发现偿债风险，发现风险隐瞒不报和发现风险不积极采取措施处置的省级发展改革部门及相关地方政府和发行人，将视情节轻重采取通告、警告或暂停受理所属区域企业债券的方式进行惩戒，直到完全改正及采取措施妥善处置相关风险。

 

八、创新和完善有利于防范分险的债券发行机制

 

（三十二）扩大“债贷组合”试点的范围和规模。由银行担任企业综合融资协调人，为企业制定系统性融资规划，根据项目建设融资需求，将债券和贷款统一纳入银行综合授信管理体系，从城投企业债务和地方政府债务两个维度实行“两级双控”动态监控，把债和贷纳入统一风险管理框架，建立债、贷资金专户，对企业债务融资实施全程管理，确保资金专款专用、债务到期偿还，最终实现“统一融资规划、统一债贷授信、动态长效监控、全程风险管理”。继续扩大“债贷组合”涉及的项目领域、银行主体范围，力争在城投企业发债规模中占据相当比例。

 

（三十三）完善“小微企业增信集合债”模式。在完善风险防范机制的基础上，继续支持符合条件的国有企业和城投企业发行“小微企业增信集合债券”，通过商业银行转贷管理，扩大支持小微企业的覆盖面。鼓励地方政府出台财政配套措施，采取政府风险缓释基金、债券贴息等方式支持“小微企业增信集合债”，切实防范创新债券品种的偿债风险。

 

九、加强对违规行为的综合惩戒

 

（三十四）加大对中介机构不规范行为的惩戒力度。中介机构不得以不正当手段进行市场竞争，承揽企业债券发行相关中介业务。发现中介机构涉及不正当竞争，违背“公平、公开、公正”执业原则以及后续服务不完善等问题，地方发展改革部门应及时向我委反映有关情况。加强与其他债券监管部门、债券登记托管机构的协调沟通，通过建立系统化的数据共享平台等方式，加强债券市场领域内失信惩戒。中介机构未诚实守信、勤勉尽责地履行相关义务或存在违法违规行为的，将根据问题严重程度通过诫勉谈话、警告、记入信用档案并向市场公开等措施进行处理；情节严重的，将依据有关法律法规暂停或终止其企业债券业务相关资格，并可建议有关部门给予进一步处罚。对中介机构内部具体责任人员依据有关法律法规实行企业债券业务资格禁入等处罚措施。