保障城市轨道交通安全运行为社会公众提供安全可靠便捷舒适经济的出行服务

交通运输部党组成员、副部长 刘小明

 

经国务院同意，3月8日，国务院办公厅印发了《关于保障城市轨道交通安全运行的意见》（以下简称《意见》）。《意见》全面贯彻党的十九大精神，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真落实党中央、国务院决策部署，牢固树立和贯彻落实新发展理念，以切实保障城市轨道交通安全运行为目标，从完善体制机制，健全法规标准，创新管理制度，强化技术支撑等方面提出了有关政策举措，对于切实保障城市轨道交通安全运行，为广大人民群众提供安全、可靠、便捷、舒适、经济的城市轨道交通出行服务具有重要意义。 

为做好《意见》起草工作，交通运输部成立了由杨传堂书记、李小鹏部长任组长的城市轨道交通运营安全调研组，于2016年12月至2017年3月，组织有关科研机构、运营单位、行业协会等多方力量，对当时开通运营城市轨道交通的29个城市进行了全面调研，深入了解运营现状、认真剖析问题、听取政策诉求。同时，组织力量广泛收集整理相关行业以及伦敦、纽约、东京等国际大都市城市轨道交通发展的经验和教训。在此基础上，起草形成了《意见》初稿。期间，多次召开座谈会，听取各有关省份和城市交通运输主管部门、运营单位等各方意见建议，并就有关问题多次与发展改革委、公安部、住房城乡建设部、安监总局等部门协调沟通。 
 

截至2017年底，全国内地开通运营城市轨道交通的城市共33个，开通线路150多条，运营里程超过4500公里，位居世界第一；初步统计2017年完成客运量185.3亿人次，同比增长14.8%。自1969年北京开通第一条城市轨道交通线路以来，我国城市轨道交通用不到50年时间走过了国外发达国家150年的发展历程。城市轨道交通在引领和支撑城市发展、满足人民群众出行、缓解交通拥堵、减少环境污染等方面发挥着越来越重要的作用，已成为大城市人民群众日常出行的重要方式。按照《“十三五”现代综合交通运输体系发展规划》，到2020年全国城市轨道交通运营总里程预计达到6000公里。随着我国开通运营城市不断增多、新增运营里程迅速增加以及线网规模持续扩大，城市轨道交通安全运行的压力和挑战也日益加大，在管理体制机制、法规标准体系、规划建设与运营衔接、应急处置能力等方面存在诸多问题。 
 

为此，《意见》坚持“以人为本、安全第一，统筹协调、改革创新，预防为先、防处并举，属地管理、综合治理”的基本原则，从城市轨道交通规划、建设、运营全过程、各环节着手，重点围绕构建综合治理体系、有序统筹规划建设运营、加强运营安全管理、强化公共安全防范、提升应急处置能力、完善保障措施等方面，明确了城市轨道交通安全运行的顶层设计和重点举措。

 

明确职责分工，构建综合治理体系

 

城市轨道交通是技术密集、劳动密集的复杂系统工程，作为城市重要基础设施，城市轨道交通系统包含车辆、通信、信号、供电、轨道、通风空调、火灾自动报警、环境与设备监控、电扶梯等多个子系统，涵盖规划、建设、运营等各个环节，其安全运行涉及交通运输、发展改革、公安、住建、安监等多个部门。为此，《意见》在国务院各有关部门“三定”职责和《反恐怖主义法》等法律法规规定下，进一步明确了城市轨道交通安全运行的管理体制机制，即交通运输部负责指导城市轨道交通运营，承担运营安全监管职责；指导地方交通运输部门监督指导城市轨道交通运营单位做好反恐防范、安检、治安防范和消防安全管理相关工作。公安部负责会同交通运输部等部门拟订城市轨道交通反恐、防暴、治安、内部保卫、消防安全等政策法规及标准规范并监督实施；监督指导城市轨道交通运营单位做好进站安检、治安防范、消防安全管理和突发事件处置工作。发展改革委、住房城乡建设部、安全监管总局等有关部门，按照职责分工履行有关安全工作职责。城市人民政府按照属地管理原则，对辖区内城市轨道交通安全运行负总责，建立高效衔接、运行顺畅的管理体制和运行机制。运营单位承担安全生产主体责任，落实反恐防暴、内部治安保卫、消防安全等有关法规规定的责任和措施。 

 

《意见》要求，完善城市轨道交通运行的相关法规标准体系，加强城市轨道交通立法工作，强化技术标准规范对安全和服务的保障和引领作用，建立健全建设、运营和公共安全防范等相关标准体系。

 

加强衔接协调，有序统筹规划建设运营

 

当前，部分城市轨道交通前期环节对运营需求考虑不足，随着新线建设和客流激增，空间狭小、设施设备用地预留不足、换乘通道条件差等问题越来越突出，增加了后期运营风险。北京路网高峰时期有96座车站实施常态化限流，占全部车站的25%；上海常态限流车站也有50座左右，占15%。为此，《意见》要求，要树立“规划建设为运营、运营服务为乘客”的理念，将安全和服务要求贯穿于规划、建设、运营全过程。准确把握城市轨道交通发展规模和发展速度，合理确定制式和建设时序，量力而行、有序发展。涉及公共安全方面的设施设备和场地、用房等，要与城市轨道交通工程同步规划、同步设计、同部施工、同步验收、同步投入使用。在工程可行性研究和初步设计文件中设置运营服务专篇和公共安全专篇，发展改革、规划等部门在审批时要以书面形式听取同级交通运输部门、公安机关意见。加强建设与运营交接管理，严格执行竣工验收、运营前安全评估等程序。规范保护区管理，运营期间在保护区范围内进行有关作业要按程序征求运营单位同意后方可办理相关许可手续。

 

抓住关键环节，加强运营安全管理

 

当前，我国城市轨道交通运营管理的制度体系还不完善，在技术管理、行车组织、调度指挥、维护维修、事故调查、运营服务等方面的基础性管理制度尚未建立，对于日常安全故障处置和分析、安全隐患排查治理、风险管控等也缺乏有效监管手段和措施。设施设备方面，存在型式不一、品牌繁杂，兼容性、系统性不强，系统运行不稳定、新线与老线之间互联互通和资源共享存在障碍等问题，给使用、管理和维护带来风险隐患。为此，《意见》提出，完善运营安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防体系，建立城市轨道交通运营安全第三方评估制度，制定城市轨道交通运营安全事故报告和调查处理办法，建立健全行业运营服务指标体系和统计分析制度、服务质量考评制度。制定关键设施设备运营准入技术条件，推动产品定型，建立质量公开和追溯机制，加强全面质量监管。 
 

针对当前部分新开通城市从业人员缺乏经验、技能素质不高等问题，《意见》提出，完善从业人员培训考核管理制度，建立健全城市轨道交通职业分类和职业标准体系、职业技能鉴定机制，完善列车驾驶员职业准入制度，规范和强化行车值班员、行车调度员等重点岗位职业水平评价，建立从业人员服务质量不良记录名单制度。

 

注重多措并举，强化公共安全防范

 

城市轨道交通客流量大、运营环境相对封闭，一旦发生恐怖袭击或者个人极端行为，往往造成群死群伤，使人民群众生命财产安全遭受重大损失。从世界范围看，多个大城市都发生过针对地铁的恐怖袭击事件，造成了重大人员伤亡。从我国情况看，各有关城市依照《反恐怖主义法》等法律法规规定实施城市轨道交通安检工作，取得了一定的效果。但是，也存在部分安检点乘客排队等候时间过长，大量乘客聚集在车站通道、楼梯、出入口等区域形成新的风险隐患，安检能力与大客流通行需求矛盾突出等问题。为此，《意见》明确，一是理清工作职责。对公安、交通运输等部门以及地方人民政府和运营单位在反恐等公共安全防范方面的职责作出了规定。二是加强日常防控。要求城市轨道交通运营单位要制定安全防范和消防安全管理制度、明确人员岗位职责、落实安全管理措施，保障相关经费投入，及时配备、更新防范和处置设施设备。有关部门要对有关情报信息进行筛查、研判、核查、监控，从源头入手提高反恐防范能力。三是规范安检工作。要求从事城市轨道交通安全检查的单位、人员按照有关标准、规范和约定实施安全检查。推广应用安检新技术、新产品，逐步建立与城市轨道交通客流特点相适用的安检新模式。制定安全检查设备和监控设备设置标准、人员配备标准及操作规范。 
 

城市轨道交通反恐工作只靠企业和某一个或几个部门都难以发挥有效作用，需要加强统筹协调，动员各方力量，分工协作，密切配合，群防群治，打“人民战争”，形成反恐怖主义的工作合力，才能共同保障城市轨道交通安全运行。为此，《意见》还提出，加强社会共建共治，构建公安、交通运输、综治等部门，以及运营单位、社会力量多方参与的城市轨道交通公共安全协同防范体系和应急响应机制，加强政府部门、运营单位与街道、社区之间的协调联动，推广“警企共建”“街企共建”等专群结合的综治模式。鼓励城市轨道交通“常乘客”参与公共安全防范与应急处置工作，提高公众安全防范能力，实现群防群治、协同共治。

 

完善应急体系，提升应急处置能力

 

随着城市轨道交通进入网络化运营，运营突发事件影响范围从单线向全网扩散，产生“蝴蝶效应”，“牵一发而动全身”，在信息传递、决策时效、联动协同、应急队伍及物资调度等方面带来了新挑战、新要求。另外，一些城市应急演练存在模式单一，实战性不强，社会公众参与度不够等问题。为此，《意见》提出，城市及以上地方各级政府要将城市轨道交通应急管理纳入政府应急管理体系，建立突发事件应急处置机制，明确相关部门和单位的职责分工、工作机制和处置要求。加强应急救援力量建设和应急培训，加大专业救援装备研发应用。建设国家级城市轨道交通应急演练中心。鼓励和支持有关方面加强专业救援装备的研发。强化现场处置应对，建立有关各方协调联动、快速反应、科学处置的工作机制。充分发挥志愿者积极性，提高乘客自救互救能力。

 

加大政策扶持，完善保障措施

 

城市轨道交通是重大民生工程，是具有公益属性的重要基础设施。《意见》提出，加大综合政策扶持力度，统筹考虑城市轨道交通可持续安全运营需求，科学确定财政补贴，建立与运营安全和服务质量挂钩的财政补贴机制。保障公共安全防范所需资金纳入公共财政体系。支持对城市轨道交通设施用地的地上、地下空间，实施土地综合开发，创新节约集约用地模式，以综合开发收益支持运营和基础设施建设，确保城市轨道交通运行安全可持续。 
 

城市轨道交通作为民生工程，是城市运行和发展的重要基础设施。为广大人民群众提供安全、可靠、便捷、舒适、经济的出行服务，始终是城市轨道交通运营管理工作的出发点和落脚点。城市轨道交通运营服务质量的提升，不仅需要行业主管部门和运营单位勇于担当、主动作为，也需要社会公众积极参与，广大乘客主动配合、文明乘车，共同营造安全、文明、有序的出行环境。 
 

交通运输部将会同有关部门认真贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中全会精神，按照《意见》的有关部署和要求，细化政策措施，加强协调配合，强化督促指导，加快构建城市轨道交通安全运行治理体系，让人民群众得到更加安全可靠、高品质的出行服务，确保城市轨道交通安全运行，不断提升人民群众的幸福感和安全感。

 

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附件：

国务院办公厅关于保障城市轨道交通安全运行的意见

国办发〔2018〕13号

 

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

 
城市轨道交通是城市公共交通系统的骨干，是城市综合交通体系的重要组成部分，其安全运行对保障人民群众生命财产安全、维护社会安全稳定具有重要意义。在各有关方面共同努力下，我国城市轨道交通运行态势总体平稳，但随着近年来运营里程迅速增加、线网规模不断扩大，城市轨道交通安全运行压力日趋加大。为切实保障城市轨道交通安全运行，经国务院同意，现提出以下意见。

 
一、总体要求 
 

（一）指导思想。 
 

全面贯彻党的十九大精神，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真落实党中央、国务院决策部署，牢固树立和贯彻落实新发展理念，以切实保障城市轨道交通安全运行为目标，完善体制机制，健全法规标准，创新管理制度，强化技术支撑，夯实安全基础，提升服务品质，增强安全防范治理能力，为广大人民群众提供安全、可靠、便捷、舒适、经济的出行服务。 

（二）基本原则。 

以人为本，安全第一。坚持以人民为中心的发展思想，把人民生命财产安全放在首位，不断提高城市轨道交通安全水平和服务品质。 
 

统筹协调，改革创新。加强城市轨道交通规划、建设、运营协调衔接，加快技术创新应用，构建运营管理和公共安全防范技术体系，提升风险管控能力。 
 

预防为先，防处并举。构建风险分级管控和隐患排查治理双重预防制度，加强应急演练和救援力量建设，完善应急预案体系，提升应急处置能力。 
 

属地管理，综合治理。城市人民政府对辖区内城市轨道交通安全运行负总责，充分发挥自主权和创造性，结合本地实际构建多方参与的综合治理体系。 
 

二、构建综合治理体系 
 

（三）健全管理体制机制。 
 

交通运输部负责指导城市轨道交通运营，拟订运营管理政策法规和标准规范并监督实施，承担运营安全监管职责，负责运营突发事件应对工作的指导协调和监督管理；指导地方交通运输部门监督指导城市轨道交通运营单位（以下简称运营单位）做好反恐防范、安检、治安防范和消防安全管理相关工作，根据应急预案调动行业装备物资为突发事件应对提供交通运输保障。公安部负责会同交通运输部等部门拟订城市轨道交通反恐防暴、内部治安保卫、消防安全等政策法规及标准规范并监督实施；指导地方公安机关做好城市轨道交通区域的巡逻查控工作，依法查处有关违法违规行为，加强对危及城市轨道交通安全的涉恐等情报信息的搜集、分析、研判和通报、预警工作，监督指导运营单位做好进站安检、治安防范、消防安全管理和突发事件处置工作。国家发展改革委、住房城乡建设部、安全监管总局等有关部门，按照职责分工履行有关安全工作职责。 

省级人民政府指导本辖区城市轨道交通安全运行，负责辖区内运营突发事件应对工作的指导协调和监督管理。城市人民政府按照属地管理原则，对辖区内城市轨道交通安全运行负总责，建立衔接高效、运行顺畅的管理体制和运行机制，统筹协调相关方面共同做好安全运行管理工作。对跨城市运营的城市轨道交通线路，有关城市人民政府应建立跨区域运营突发事件应急合作机制。运营单位承担安全生产主体责任，落实反恐防暴、内部治安保卫、消防安全等有关法规规定的责任和措施。 
 

（四）完善法规标准体系。 
 

加强城市轨道交通立法工作，根据实际需要及时制修订城市轨道交通法规规章。强化技术标准规范对安全和服务的保障和引领作用，以保障建设质量和安全运行为重点，进一步修订完善城市轨道交通工程建设标准体系；以运营安全和服务质量为重点，建立健全城市轨道交通运营标准体系；以防范处置和设备配置为重点，建立健全城市轨道交通反恐防暴、内部治安保卫、消防安全等标准体系。 
 

三、有序统筹规划建设运营

（五）科学编制规划。

 
城市轨道交通发展要与城市经济社会发展阶段、发展水平、发展方向相匹配、相协调。城市轨道交通线网规划要科学确定线网布局、规模和用地控制要求，与综合交通体系规划有机衔接，主要内容纳入城市总体规划。城市轨道交通建设规划要树立“规划建设为运营、运营服务为乘客”的理念，将安全和服务要求贯穿于规划、建设、运营全过程，并结合城市发展需求、财政状况等实际，准确把握城市轨道交通发展规模和发展速度，合理确定制式和建设时序，量力而行、有序发展。 
 

（六）做好相关环节衔接。 
 

城市轨道交通规划涉及公共安全方面的设施设备和场地、用房等，要与城市轨道交通工程同步规划、同步设计、同步施工、同步验收、同步投入使用，并加强运行维护管理。在工程可行性研究和初步设计文件中设置运营服务专篇和公共安全专篇，发展改革、规划等部门在审批时要以书面形式听取同级交通运输部门、公安机关意见。城市轨道交通工程项目原则上要在可行性研究报告编制前确定运营单位。加强城市轨道交通建设与运营的交接管理，完善交接内容和程序。城市轨道交通建设工程竣工验收不合格的，不得开展运营前安全评估，未通过运营前安全评估的，不得投入运营。城市轨道交通工程项目要按照相关规定划定保护区，运营期间在保护区范围内进行有关作业要按程序征求运营单位同意后方可办理相关许可手续。 
 

四、加强运营安全管理 
 

（七）夯实运营安全管理基础。 
 

建立健全运营安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防制度，对运营全过程、全区域、各管理层级实施安全监控。建立城市轨道交通运营安全第三方评估制度。制定城市轨道交通运营安全事故报告和调查处理办法。建立健全行业运营服务指标体系和统计分析制度、服务质量考评制度，加强服务质量监管。依法推进运营单位安全生产标准化。运营单位要依法做好运营安全各项工作，严格落实安全生产责任制。 
 

（八）强化关键设施设备管理。 
 

制定城市轨道交通关键设施设备运营准入技术条件，加快推动车辆、信号、通信、自动售检票等关键设施设备产品定型，加强列车运行控制等关键系统信息安全保护。建立健全设施设备维修技术规范和检测评估、维修保养制度。建立关键设施设备全生命周期数据行业共享机制和设施设备运行质量公开及追溯机制，加强全面质量监管。 
 

（九）提升从业人员素质。 
 

深入开展行业运营人力资源跟踪研究，评估行业人才发展水平。鼓励各类院校设置城市轨道交通相关专业或者专业方向，扩大人才培养规模。完善从业人员培训考核管理制度，建立健全城市轨道交通职业分类和职业标准体系、职业技能鉴定机制，完善列车驾驶员职业准入制度，规范和强化行车值班员、行车调度员等重点岗位职业水平评价，建立从业人员服务质量不良记录名单制度，规范行业内人才流动。 
 

五、强化公共安全防范

 

（十）加强日常巡检防控。 
 

运营单位要制定安全防范和消防安全管理制度、明确人员岗位职责、落实安全管理措施，保障相关经费投入，及时配备、更新防范和处置设施设备。有关部门要加强涉恐情报信息搜集工作，运营单位要按照规定及时报告发现的恐怖活动嫌疑或恐怖活动嫌疑人员。地方反恐怖工作领导机构以及公安机关等要对有关情报信息进行筛查、研判、核查、监控，认为有发生恐怖事件危险的要及时通报和预警，有关部门和单位根据要求做好安全防范和应对处置工作。 
 

（十一）规范安全检查工作。 
 

依法对进入城市轨道交通场站的人员、物品进行安全检查。从事城市轨道交通安全检查的单位、人员要按照有关标准、规范和约定实施安全检查，发现违禁品、管制物品和涉嫌违法犯罪人员，要妥善处置并立即向公安机关报告。鼓励推广应用智能、快速的安检新技术、新产品，逐步建立与城市轨道交通客流特点相适应的安检新模式。制定安全检查设备和监控设备设置标准、人员配备标准及操作规范。 
 

（十二）加强社会共建共治。 
 

城市轨道交通所在地城市及以上地方人民政府要构建公安、交通运输、综治等部门以及运营单位、社会力量多方参与的城市轨道交通公共安全协同防范体系和应急响应机制，加强政府部门、运营单位与街道、社区之间的协调联动，推广“警企共建”、“街企共建”等专群结合的综治模式。积极招募志愿者，鼓励城市轨道交通“常乘客”参与公共安全防范与应急处置工作，提高公众安全防范能力，实现群防群治、协同共治。通过多种形式广泛宣传普及城市轨道交通相关法规和知识，加强公众公共安全防范及突发事件应对培训教育，引导公众增强安全意识和防护能力。 
 

六、提升应急处置能力 
 

（十三）完善应急预案体系。 
 

城市轨道交通所在地城市及以上地方人民政府要将城市轨道交通纳入政府应急管理体系，结合本地实际制定完善应对各类突发事件的专项应急预案、部门应急预案，督促运营单位制定完善具体预案。建立突发事件应急处置机制，成立应急指挥机构，明确相关部门和单位的职责分工、工作机制和处置要求。运营单位要建立完备的应急预案体系，编制应急预案操作手册，明确应对处置各类突发事件的现场操作规范、工作流程等，并立足实战加强站区一线人员培训，定期组织开展应急合成演练。 
 

（十四）加强应急救援力量建设。 
 

城市轨道交通所在地城市及以上地方人民政府和有关部门、运营单位要配备满足需要的应急设施设备和应急物资，根据需要建立专职或志愿消防队、微型消防站，提高自防自救能力。建立健全专业应急救援队伍，加强应急培训，提高应急救援能力。建设国家级城市轨道交通应急演练中心，开展培训和实战场景演练。鼓励和支持企业、科研院所及社会有关方面加强专业救援装备研究开发。 
 

（十五）强化现场处置应对。 

建立协调联动、快速反应、科学处置的工作机制，强化运营单位对突发事件第一时间处置应对的能力，最大程度减少突发事件可能导致的人员伤亡和财产损失。公安、交通运输等部门以及运营单位、街道、社区要密切协同联动。有关部门和运营单位的工作人员要按照各自岗位职责要求，通过广播系统、乘客信息系统和专人引导等方式，引导乘客快速疏散。充分发挥志愿者在安全防范和应急处置中的积极作用，提高乘客自救互救能力。 
 

七、完善保障措施 
 

（十六）加大综合政策扶持力度。 
 

城市轨道交通所在地城市人民政府要加大城市轨道交通财政扶持力度，统筹考虑城市轨道交通可持续安全运营需求，建立与运营安全和服务质量挂钩的财政补贴机制，科学确定财政补贴额度。保障公共安全防范所需资金并纳入公共财政体系，确保设施设备维护维修、更新改造资金到位。在保障运营安全的前提下，支持对城市轨道交通设施用地的地上、地下空间实施土地综合开发，创新节约集约用地模式，以综合开发收益支持运营和基础设施建设，确保城市轨道交通运行安全可持续。 
 

国务院各有关部门、各省级人民政府要根据各自职责，加强对城市轨道交通运行安全监管的指导，强化督促检查。城市轨道交通所在地城市人民政府要加强组织领导，根据本意见提出的任务和要求，进一步细化贯彻落实政策措施，明确责任分工和时间进度要求，确保各项工作落实到位。

 

国务院办公厅
2018年3月7日